Análise de Jurisprudência – Ato administrativo e direito privado

 O acórdão a analisar é do Supremo Tribunal Administrativo, data de 29 de abril de 2003, e diz respeito ao processo nº 01948/02 (disponível em  Acordão do Supremo Tribunal Administrativo (dgsi.pt)). Este acórdão assume particular importância ao nível das relações que possam existir entre a Administração e os Cidadãos, ajudando a compreender em que circunstâncias estaremos perante uma submissão dessas situações jurídicas ao direito privado ou ao direito público. Deste modo, permite-nos, e no seguimento daquilo que vem sendo trabalhado em sede de aulas práticas, compreender os critérios que devemos utilizar para submeter uma situação jurídica ao direito administrativo ou ao direito privado e, em última análise, compreender o que distingue estes dois ramos do direito.   

No acórdão em análise, está em causa um recurso interposto por A (empresa imobiliária privada), relativamente a uma sentença do TAC de Coimbra de 17/06/2002, que rejeitou o recurso contencioso por ela interposto da deliberação da Câmara Municipal de São João da Madeira (de agora em diante C) de 29/10/2001, que, com o fundamento em incumprimento, resolveu o contrato de compra e venda celebrado entre A e C. Neste caso, a questão jurídica levantada é a de entender se a deliberação de uma Câmara Municipal que rescinde um contrato de compra e venda de um terreno celebrado entre essa entidade pública e uma empresa imobiliária privada com o fundamento no não cumprimento de uma clausula contratual integra uma simples declaração negocial ou antes um ato administrativo. Ou seja, está em causa perceber em que circunstâncias deve uma situação jurídica ser submetida ao direito administrativo ou ao direito privado, bem como eventuais critérios a adotar no sentido de melhor se proceder a essa classificação.

A, recorrente, nas suas alegações finais apresentou um conjunto de conclusões que acabam por indicar alguns critérios que eventualmente podem ser tidos em conta para que possamos distinguir um ato administrativo de uma mera declaração negocial. A recorrente alega que “a deliberação em análise não corresponde a uma simples declaração negocial de resolução de um contrato, porquanto tal deliberação da Autoridade Recorrida visou determinar unilateral e autoritariamente a resolução do contrato de compra e venda e ainda as consequências de tal resolução, nomeadamente a reversão de propriedade.” Deste modo, tal decisão de C não poderia corresponder a uma simples declaração negocial, mas antes a uma decisão autoritária que mais não é do que um verdadeiro ato administrativo. Em bom rigor, estamos perante um critério vulgarmente apresentado e discutido pela doutrina para que se procede à já acima mencionada distinção: a autoridade e, portanto, superioridade, de umas das partes (Administração) face à outra, o que constituí uma caraterística do direito público, enquanto o direito privado se caracteriza pela paridade existente entre as partes. A, alega ainda que nos “termos do Direito Civil, a resolução de um contrato de compra e venda tem como consequência a reversão da propriedade para a parte vendedora, sendo que, na ausência de acordo entre as partes, terá que ser o Tribunal a determinar tal resolução e, consequentemente a reversão da propriedade.” Ora, na situação em análise, C, havia tomado uma deliberação, não apenas sobre a resolução do contrato, mas também sobre a reversão da propriedade, o que de acordo com A: “incute claramente a convicção de que não se considerou esta como consequência daquela, mas que se pretendeu, desde logo, impor tal resolução ao particular, através de um verdadeiro ato administrativo”. Como já acima enunciado, quando existe litígio entre as partes é aos tribunais que cabe dirimir os mesmos e não à Administração Pública por ato administrativo, nos termos do nº2 do artigo 202º da CRP.

Deste modo, o ato administrativo recorrido, ao invadir a esfera do poder jurisdicional, desrespeita o princípio da separação de poderes, o que constitui uma forma de incompetência agravada, que vicia o ato recorrido de nulidade, na figura de usurpação de poder, prevista na alínea a) do nº2 do art.133º do CPA. Ora, sendo a deliberação recorrida nula não há a produção de quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, nos termos do disposto no nº1 do artigo 134º do CPA.  

Ora, a decisão do Supremo vai no sentido de mostrar se estamos perante um ato administrativo ou uma simples declaração negocial.

Nos termos do artigo 120 do CPA, “consideram-se atos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”. Ora, daqui resulta que é característica essencial do ato administrativo a sua emissão ao abrigo de normas de direito público.

Neste momento temos já mencionados dois critérios que são normalmente utilizados para distinguir o direito administrativo do direito privado, a saber: 1º - critério dos poderes de autoridade, segundo o qual se verifica que a Administração surge sempre dotada de poderes de autoridade, que lhe conferem uma superioridade relativamente à outra parte; no direito privado atua-se segundo soluções de igualdade. 2º - relativamente ao objeto, o direito administrativo ocupa-se da administração pública, e das ligações que se estabelecem entre esta e os particulares, enquanto o direito privado se ocupa das relações que os particulares estabelecem entre si. Falta um critério que se assume decisivo para operar a distinção entre o direito administrativo e o direito privado, também ele mencionado no acórdão pelo Supremo: o interesse público.

Declara o Supremo que “a deliberação recorrida foi emitida, inequivocamente, ao abrigo do clausulado pelas partes no contrato de compra e venda e não por razões de interesse público ou ao abrigo de quaisquer normas de direito público”. No entender do tribunal, a faculdade de a administração rescindir o contrato, não se tratando de rescisão por interesse público, mas por incumprimento da outra parte previsto nas respetivas cláusulas, não decorre diretamente da violação de normas de direito público, mas da regulamentação consensual plasmada no contrato por vontade concordante das partes, pelo que a rescisão daí decorrente não pode considerar-se um ato administrativo, mas uma declaração negocial. Isto significa que a fonte do poder de rescindir o contrato com a consequente reversão do terreno não reside, como alega o recorrente, em hipotética decisão autoritária da administração que, fora ou independentemente do contrato, é imposta ao contraente particular, mas no próprio acordo de vontades livremente negociados entre ambos.  

Consideramos que este acórdão presta um importante contributo para compreender a relação que se estabelece entre o direito administrativo e o direito privado. Relativamente ao acórdão, concordamos com a decisão tomada pelo Supremo. Neste caso em concreto, estamos perante uma atividade administrativa privada. Efetivamente, há contratos que são contratos de direito administrativo, mas cujo instrumentos foram decalcados do direito privado, como por exemplo o contrato de prestação de serviços. Não cremos que seja o caso. Julgamos estar em causa uma situação juridica que se encontra submetida ao direito privado. Ora vejamos. A administração goza efetivamente de poderes de autoridade, que lhe conferem uma relativa superioridade face ao privado. A administração também prossegue, ou deve prosseguir, o interesse público. Daqui resultará obviamente um “dever” de transparência, nomeadamente porque os meios de que goza a administração para prosseguir o interesse público são de toda a comunidade. E aqui está, a nosso ver, o essencial da questão: as prestações que constituem o contrato são iguais, independentemente deste ser celebrado entre dois privados ou entre um privado e a Administração. A diferença reside no procedimento, que precisamente por razões de transparência e de prosseguir o interesse público, poderá exigir que sejam realizados, por exemplo, concursos públicos. Contudo, no caso em concreto, cremos estar efetivamente perante uma declaração negocial. Tendo sido de facto desrespeitada uma das cláusulas do contrato, há lugar a resolução do contrato e a resolução de um contrato de compra e venda tem como consequência a reversão da propriedade para a parte vendedora. Não cremos que a circunstância da Câmara Municipal ter referido na sua deliberação ter o direito a nomeadamente «a) Resolver o contrato e fazer operar a reversão do terreno (...)», seja razão para que estejamos perante um ato administrativo, até porque cremos não estar verificado o disposto no artigo 120º do CPA.

                                                                                            

                                                                                            Márcio Vital Gomes de Sousa, aluno nº 64639