Analise do Acórdão do STA, proc. 01309/15, de 15-11-2018

 

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/2e73d2fa679146068025834b00506c5b?OpenDocument&ExpandSection=1&Highlight=0,01309%2F15#_Section1

 

I - Os artigos 1º, nos 1 e 2, 2º, nos 2 e 7, 4º, nos 1, 2, 3 e 4, 9º e 10º, todos do Decreto-Lei n.º 92/2015 de 29 Maio, não preveem atos administrativos, mas atos materialmente legislativos, resultantes do desempenho de uma função primária pelo Governo, comportando opções inovadoras relativamente a outras já adotadas no âmbito de um processo legislativo complexo direcionado para a reorganização do sector do abastecimento de água e saneamento.

II - Nos termos do disposto na al. a) do nº 2 do artigo 4º e, na al. c) do nº 1 do artigo 24º do ETAF, o STA é incompetente em razão da matéria para conhecer de ação em que se impugnam atos de natureza legislativa.

No presente acórdão os municípios de Coimbra, Penacova, Condeixa-a-Nova e Góis, pretendem que sejam declarados nulos ou anulados, os atos administrativos, contidos no  decreto-lei 92/2015. Em causa está um decreto-lei que cria um novo sistema multimunicipal de abastecimento de agua e de saneamento do Centro Litoral de Portugal, e atribui a concessão da exploração e da gestão do sistema anteriormente referido a um serviço publico a exercer em regime exclusivo, tal como referem os nr 1 e 2, do art. 1 do decreto. Deste modo, encontrar-se-iam extintos os contratos de concessão de captação tratamento e abastecimento de água realizados anteriormente.

 

O STA, decide, em sentido favorável ao Réu, admitindo, tal como o mesmo argumenta que o decreto-lei não contém quaisquer atos administrativos, sendo insuscetível de impugnação contenciosa, por configurar um verdadeiro ato da função legislativa.

 

Na realidade, o que se tem vindo a verificar é que para o STA, o ponto principal da função legislativa estará na eleição de opções politicas primárias e inovadoras. O STA já veio em vários momentos posicionar-se nesse sentido. Bem como alguma doutrina, para a qual a primariedade significa a “determinabilidade das soluções fundamentais nas matérias mais relevantes.” e a novidade “equivale à fixação de bases gerais dos regimes jurídicos, não anteriormente regulados”, conforme Viera de Andrade.

Apesar de estarem em causa normas que se projetam de modo direto e imediato sobre determinadas entidades, o que leva a que estes possam parecer atos administrativos em forma de lei. Não é esse o entendimento do STA,  que vai no sentido  da contestação apresentada pelo conselho de ministros, que refere que o decreto-lei que os Municípios de Coimbra, Penacova, Condeixa-a-Nova e Góis pretende impugnar é na realidade um decreto de “natureza e opção políticas e não da função administrativa, na medida em que traduzem uma opção própria e livre do Governo sobre a forma de prossecução de interesses essenciais da coletividade.” pois, do decreto-lei, resulta a criação de um novo sistema municipal de aguas e saneamento, logo estaria a agir na, já referida, persecução dos interesses gerais da coletividade.

O tribunal, foi no sentido indicado anteriormente, e “por despacho da Relatora, foi declarada a incompetência absoluta deste Supremo Tribunal, em razão da matéria, para conhecer do mérito da presente ação e, consequentemente, a absolvição do Réu da instância.” O que significa, que o STA, mais uma vez entende que o ponto persiste no facto de estarem em causa opções politicas primarias e inovadoras. Entendendo por isso que neste caso estamos sobre um ato da função legislativa e não sobre um ato da função administrativa, não tendo por isso o tribunal competência para apreciar esta matéria.

No entanto, o entendimento de grande parte da doutrina é que a administração publica, apesar da sua vinculação à lei, também age politicamente, nesse sentido a administração move-se num espaço de autonomia e dessa forma configura de forma inovadora as relações sociais. Logo, a novidade e a primariedade anteriormente referidas, como pontos essenciais da função legislativa para o STA, têm que ser tidas na função administrativa de forma relativa, uma vez que no que diz respeito a esta função ela estará sempre predeterminada ainda que num grau mínimo.

Posto isto, entendemos que a inovação e a primariedade não podem ser os únicos critérios que permitem efetuar a distinção e a articulação entre função legislativa e função administrativa. Neste sentido, apontamos a doutrina de Sérvulo Correia que enumera como critérios de distinção e articulação os seguintes: formal, orgânico, material e hierárquico. No entanto, ainda no seguimento desta doutrina, importa referir, que não podemos utilizar apenas um destes critérios para efetuar a distinção e que por outro lado, não podemos também olhar para eles de forma cumulativa como uma formula universal, pois devido ás exceções que cada um deles comporta, temos que ter sempre em consideração o seu carater limitado.

O critério formal, que à primeira vista, deveria ser tido como o mais objetivo, seriam atos da função legislativa todos aqueles que revestissem forma de lei, decreto-lei e decreto legislativo regional. Porém convém atender ao artigo 268º, nr 4, da CRP que permite a existência de atos administrativos sob forma legislativa.

O critério orgânico, é logicamente o mais falível, tendo em consideração que é da assembleia da republica que sairá o governo, e ambos dispõem de competência legislativa.

Quanto ao critério material, é aquele que mais permite aprofundar a essência dos atos legislativos. Para que consigamos de forma clara entender este critério temos que ter em atenção a generalidade e abstração e por outro lado a primariedade que os atos legislativos devem conter. No entanto, também esta figura tem pontos que devem ser tidos em consideração, dado que no nosso sistema, temos a figura das “leis-medida” que apesar de não serem gerais e abstratas atendem a um carater inovador e primário. A primariedade tem que ser sempre tida em consideração dado que é nela que se positiva juridicamente a definição pelo estado dos fins últimos da comunidade. Que posteriormente irão orientar a função administrativa e jurisdicional. No entanto, os regulamentos independentes do governo e dos órgãos administrativos, configuram também essa primariedade bem como as normas de tratados de direito europeu.

Por ultimo importa referir o critério hierárquico, para determinar este critério iremos recorrer à ideia de força geral de lei,  esta dá há lei um instrumento supremo (logo a seguir à constituição) de expressão da vontade do estado.

Considerando, os quatro critérios, e a sua limitação anteriormente referida e desenvolvida, definimos, “função legislativa como a atividade estadual exercida pela Assembleia da Republica, pelo Governo ou pelas assembleias legislativas regionais sob as formas de lei decreto-lei ou decreto legislativo regional consistindo na estatuição de normas jurídicas providas de superioridade hierárquica quanto a quaisquer outras normas jurídicas internas de valor infraconstitucional caracterizada pela primariedade da disciplina estabelecida em um só diploma ou também através de desenvolvimento de leis princípios e bases gerais, e revestidas de generalidade e abstração a menos que a intensa especificidade de uma disciplina primaria as dispense.” Sérvulo Correia.

Entendemos por isso, que os argumentos do STA, nos quais só englobam a inovação e a primariedade, devem ser alargados e abranger também os critérios referidos anteriormente revendo a sua posição face ao caso apresentado.

Madalena de Sousa Amaral, 64333, subturma 15, turma B

Bibliografia:

CORREIA, SERVULO e PAES MARQUES, FRANCISCO «Noções de Direito Administrativo», vol.I, 2ªed., Almedina, 2020