Análise do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº01343/03

 Análise do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo 

Processo nº: 01343/03 
Data: 16-03-2004 

Este acórdão aborda o seguinte assunto: A, uma pessoa coletiva com sede em Sintra, interpôs ao Supremo Tribunal Administrativo um recurso contencioso para a declaração da ilegalidade de norma constante do artigo 11º do DL nº 227-B/2001 e para declarar também a nulidade do despacho nº 120/03 do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento e das Pescas, afirmando serem portadores de alguns vícios. 

 
Em resposta, o Exmo. Magistrado do Ministério Público veio manifestar-se da seguinte maneira: 

“Concluindo, sou de parecer que deve ser declarada a incompetência da jurisdição administrativa, em razão da matéria, para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade da norma constante do artigo 11º do DL. nº 227-B/2001 e a incompetência, em razão da hierarquia, deste Supremo Tribunal para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade do despacho nº 120/03, de 7 de Maio, do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural e das Pescas”. 

Ou seja, 

  • Quanto à primeira declaração, afirma que a norma constante do referido decreto-lei se apresenta com natureza de norma legislativa e que dessa forma não compete à jurisdição administrativa a competência para conhecer o referido pedido de ilegalidade. 

  • Quanto ao segundo pedido, relativo à nulidade do despacho nº 120/03 do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento e das Pescas, o Exmo. Magistrado afirma que o referido despacho assume forma de decreto regulamentar tendo em conta as suas características de generalidade e abstração e que, portanto, o Supremo Tribunal Administrativo não possui competência em razão de matéria e hierarquia para proferir o pedido.  

  • Encaminha ainda o recurso relativo à declaração da nulidade para os Tribunais Administrativos de Círculo que detêm competência para tal. 

No primeiro pedido cabe saber se a norma do referido decreto-lei, apresentando natureza de norma legislativa, seria da competência deste tribunal. Pois bem, relativamente a esse assunto as próprias normas de competência dos Tribunais Administrativos desmistificam a dúvida. 


Isto é, de acordo com o artigo 212º/3 da Constituição da República Portuguesa, compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. Aliado a este artigo encontra-se o artigo 4º nº3 al. b) do Estatuto dos Tribunais administrativos e fiscais (ETAF) que indica que “Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de: a) Atos praticados no exercício da função política e legislativa”. 


Neste caso estaria presente um decreto de lei que, de acordo com o artigo 112º/1 da Constituição da República Portuguesa, é considerado um ato puramente legislativo. Sem esquecer que a função legislativa é uma atividade político-normativa traduzida num poder inovador de criação e modificação da ordem jurídica que é reservada à competência da Assembleia da República, do Governo e das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas (Presente na alínea c) do artigo 161º, artigos 198º e 227º todos da CRP) e que vinculam o exercício das demais funções estaduais.  


Ora, o Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais atuam em razão de competências especiais que os diferenciam de outros, logo nunca poderia ir contra o princípio da Separação de Poderes. Este princípio, pela sua tamanha importância, é considerado um limite material às revisões constitucionais e acima de tudo é ponto identitário da Constituição Portuguesa de 1976.  


Contudo, suscita-se a dúvida quanto ao facto de no presente pedido se estar a regular um conflito de interesses públicos e privados, na medida em que um dos sujeitos é o Estado (dotado de poder político) e o outro é uma entidade privada. Todavia, nem todos os conflitos que surgem no âmbito de uma relação jurídica administrativa têm de ser de avaliados por tribunais administrativos independentes. Simplificando, não é à função jurisdicional administrativa que cabe uma avaliação de atos legislativos, que podem ser provenientes não só do Governo, que também detém a função executiva, mas também da Assembleia da República e das Assembleias Regionais.  


Para além de distinguir a função jurisdicional, neste caso um Tribunal Administrativo, e a função legislativa, que é representada neste caso por um decreto de lei emanado pelo governo sobre as caças, seria importante também distinguir a função legislativa e a função administrativa.  


 Portanto, como ensina Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos: quanto à função legislativa “é a ela que cabe definir quais são as necessidades coletivas, quais são, dentre elas, as que reclamam satisfação administrativa e quais os critérios essenciais dessa satisfação; ao invés, sempre que, tratando-se de reger a vida social, se tenha de implementar prévias escolhas políticas, procedendo à satisfação das necessidades coletivas previamente definidas, selecionadas e ordenadas, tal é o campo da função administrativa” (Direito Administrativo geral- Introdução e princípios fundamentais, volume I, p.37). 


O Governo, para além das funções política e legislativa, detém também uma competência administrativa (artigoº 199º CRP) que, como indica o Senhor Professor Carlos Blanco Morais, tal como muitos outros Professores, esta é uma atividade traduzida na concretização e execução das leis e na satisfação permanente das necessidades coletivas legalmente definidas, mediante atos, contratos e atuações materiais, dimanados de órgãos e agentes dotados de iniciativa e parcialidade na prossecução do interesse público. 


Como refere o Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral, o governo é o órgão superior das hierarquias da administração do Estado, e ainda por lhe caber fiscalizar ou orientar as demais entidades públicas que, para além do estado, fazem parte da administração rege toda a vida administrativa do país. As principais funções administrativas do Governo são: a) garantir a execução das leis; b) assegurar o funcionamento da Administração Pública; c) promover a satisfação das necessidades coletivas e para garantir tudo isso recorre também à elaboração de regulamentos, necessários à boa execução da lei.  


Em relação aos atos de administração importa distinguir entre atos normativos (que assumem natureza de regulamentos administrativos e que se definem como normas gerais e abstratas, subordinadas à lei e à Constituição que são aprovadas por órgãos da Administração Pública e que neste despacho ainda que o ato se aplique à categoria de caçadores, o mesmo não se aplica a pessoas determinadas ou determináveis) e atos administrativos (que são decisões dos órgãos da Administração que, ao abrigo das normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, tal como estabelece o artigo 148º do Código de Procedimento Administrativo).  


O despacho que pretende sindicar reveste a natureza de norma regulamentar, em face das suas características de generalidade e abstração, donde que, atento o preceituado no artigo 51º nº 1 al. e) do ETAF, sejam os Tribunais Administrativos de Círculo os competentes para conhecer o recurso desse despacho interposto. 


Posto isto, temos que a elaboração de regulamentos faz parte da função administrativa do Estado e como referido no acórdão levaria a concluir que a elaboração de decretos-lei cabe na função legislativa e a elaboração de regulamentos se integra na função administrativa do estado. O primeiro pedido estaria por isso, excluído da jurisdição administrativa. 
 

Após a análise aos dois assuntos e à decisão do tribunal, posso com certeza afirmar que foi uma excelente decisão face à dificuldade do problema que se impunha. Tal como indica o artigo 203º da Constituição da República Portuguesa os tribunais são independentes e apenas estão sujeitos à lei. 

Por fim, o Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais atuam em razão de competências especiais que os diferenciam de outros, logo nunca poderiam ir contra o princípio da Separação de Poderes - Princípio Fundamental na Ordem Jurídica Portuguesa que é considerado um limite material às revisões constitucionais e acima de tudo é um ponto identitário da Constituição Portuguesa de 1976. 

 

Bibliografia: 

 

Rui Pedro Silva Nº64814 TB Sb15 

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