Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 0182/09, de 27/05/2009

No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 0182/09, de 27/05/2009, estamos perante um caso que envolve os poderes de tutela e de superintendência relativamente à Administração Indireta do Estado.

Ora, para melhor analisar esta decisão desta instância, importa, analisar-se, em primeiro lugar, os factos e do esta trata.

Caso em Discussão

No caso, o recorrente, “A” é médico gastroenterologista num Hospital Distrital Público. Ora, este celebrou um “Acordo de Prestação Funcional Extraordinário no âmbito da especialidade de gastrenterologia”, sendo que, por isso, efetuou endoscopias e outros exames médicos no período compreendido entre os anos de 1994 e 1997.

Acontece que, no período de vigência do Acordo, o recorrente realizou exames endoscópicos a doentes de uma clínica num horário que se demonstrou coincidente com o horário de trabalho enquanto médico do Serviço Nacional de Saúde, sendo remunerado por essas duas atividades, ou seja, na qualidade de funcionário público, por um lado, e, por outro lado, por um prestador de um serviço de natureza privada.

Para além desta situação, na sequência do processo disciplinar que foi instaurado ao recorrente, em 20 de janeiro de 1999, também se concluiu que estas endoscopias foram realizadas com a colaboração de vários membros da equipa de enfermagem, bem como de um auxiliar, e de um médico interno de especialidade, sem qualquer aviso prévio tal como estava previsto no Acordo celebrado. Por isso, afirmou-se que tal constituiu uma infração disciplinar por violação continuada dos deveres gerais.

Perante este caso, o Senhor Inspetor Superior Principal optou pela aplicação ao recorrente de uma pena disciplinar de suspensão e a obrigação de reposição de 7.998.509.00 Escudos.

Contudo, mais tarde, o Inspetor Geral de Saúde decidiu amnistiar “A” pela infração disciplinar, o que determinou a não suspensão, mas optou por manter a obrigação de reposição da quantia de 7.998.509.00 Escudos.

Como consequência, o recorrente interpôs recurso do acórdão do Tribunal Contencioso Administrativo, de 15 de outubro de 2018, “ que julgou improcedente o recurso hierárquico interposto do despacho do Inspetor-Geral de Saúde que lhe determinou a reposição da quantia de 7.998,509.00 Escudos.

Mais concretamente, conclui-se ,com a leitura da decisão. que o recorrente levanta variadas questões sobre as competências do Inspetor Geral de Saúde e da Ministra da Saúde, que são as principais entidades aqui envolvidas.

Feita esta breve contextualização do caso em questão, importa agora enunciar a decisão do Supremo Tribunal Administrativo em relação a esta questão.

Sobre isto, a Magistrada do Ministério Público considerou que todas as ilegalidades relativas às competências das entidades da Administração Pública em causa, que foram suscitadas pelo recorrente, não se colocavam, nem se justificavam.

Por este motivo, uma vez que estas questões são levantadas, releva olharmos para as competências dos órgãos em causa e, consequentemente, tal como já referido e tal como o acórdão refere, tentar estabelecer uma relação com o poder de tutela e de superintendência que é conferido por lei a certos organismos da Administração Pública.

Análise e Reflexão sobre as matérias suscitadas no caso.

Para uma melhor perspetiva do que está em causa, e para se aferir se, efetivamente, as entidades públicas em causa tinham, ou não, competência para requerer uma reposição da quantia em causa, parece-me de extrema relevância olhar para cada um dos poderes destes órgãos.

Para isso, olhe-se, desde já, para o conceito de Administração Pública Indireta.

Por definição constitucional, a Administração Pública é composta pela Administração Pública Direta e pela Administração Pública Indireta, que é aquela onde que servirá de base para a análise deste acórdão do Supremo Tribunal Administrativo.

A Administração Pública Indireta, conforme refere o Professor Freitas do Amaral, pode ser vista de dois pontos de vista distintos: o objetivo e subjetivo.

Por um lado, do ponto de vista objetivo, a administração estadual indireta é uma “atividade administrativa do Estado, realizada, para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira”.

Por outro lado, do ponto de vista subjetivo, a administração estadual indireta define-se como “o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização de fins de Estado”.

Como também refere o professor, uma das grandes razões para a existência desta subcategoria de Administração deve-se ao facto de existir um continuo alargamento e da crescente complexificação das funções do Estado e das formas de prossecução do interesse público.

Nesta decisão, parece evidente que a entidade pertencente à Administração Pública Indireta é o Hospital Distrital Público. Isto porquê?

Ora, conforme previsto no artigo 2º do Decreto-Lei 19/88, de 21 de janeiro, que se encontrava em vigor na altura da decisão e como reiterado no Acórdão, os hospitais públicos são “pessoas coletivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira, sem prejuízo do disposto no artigo seguinte”.

Atualmente, a maior parte dos hospitais públicos já foram convertidos em Entidades Públicas Independentes. Conforme previsto no artigo 56º do Decreto-Lei nº 133/2013, as E.P.E’s são pessoas coletivas de direito público, com natureza empresarial, criadas pelo Estado para a prossecução dos fins postos a seu cargo. Saliente-se ainda que esta forma de organização é utilizada quando o Estado pretende prosseguir certos fins de interesse público ou prestar um determinado serviço público , mas com maior autonomia de gestão e de uma forma mais flexível e expedita.

Segundo o professor Freitas do Amaral, as Entidades Públicas Empresariais pertencem à já referida Administração Pública Indireta.

Feita esta referência inicial, passe-se para um segundo ponto.

No artigo 3º do já anteriormente mencionado Decreto-Lei 19/88, de 21 de Janeiro, fala-se de superintendência e tutela, sendo que prevê que compete ao Ministério da Saúde praticar este poder.

Mas o que é este poder de superintendência e tutela?

É de enorme importância perceber no que consistem estes poderes antes de podermos avançar.

Segundo os professores Sérvulo Correia e Paes Marques, o poder de superintendência pode ser definido como “a relação entre uma pessoa coletiva de Direito Público e outra pessoa coletiva integrada na Administração Pública que dá à primeira o poder de emitir diretivas sobre as linhas gerais de prossecução das atribuições da segunda”.

No fundo, é um poder conferido ao Estado de definir os objetivos e orientar a forma de atuação das pessoas coletivas públicas. Para melhor densificar este poder, considera-se a superintendência se traduz na faculdade de emitir diretivas( orientações de caráter genérico que visam definir imperativamente os objetivos a cumprir pelos seus destinatários, deixando-lhes, contudo, liberdade quanto à adoção dos meios e às formas a adotar para alcançar esses objetivos) ou recomendações( conselhos emitidos sem força de qualquer sanção para a hipótese de não cumprimento).

A quem compete este poder? De facto, podemos afirmar que a nossa Constituição não poderia ser mais clara nesta matéria, já que alínea d) do artigo 199º vem precisamente atribuir o poder de superintender a Administração indireta ao Governo. Parece-nos que é algo que não é surpreendente, dado que, nos termos do artigo 182º CRP, o Governo é o órgão superior da Administração Pública.

Na alínea d) do artigo 199º CC existe ainda uma outra figura da matéria de integração e devolução de poderes: a tutela administrativa.

Esta figura é distinta da superintendência, uma vez que é um poder de atuação mais limitado.

Segundo a doutrina maioritária(entre os quais: o professor Freitas do Amaral, o Professor João Coupers, os Professores Sérvulo Correia e Paes Marques, Jorge Miranda) pode ser definida como o “conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação”.

Quanto ao seu conteúdo, estas podem configurar-se como tutela integrativa(poder de autorização ou de aprovação de atos da entidade tutelada), tutela inspetiva( poder de fiscalização), tutela sancionatória( poder de aplicação de sanções por irregularidades cometidas), tutela revogatória(poder de revogação pelos atos praticados pelos órgãos de entidades tutelada) ou tutela substitutiva(poder de suprir as omissões de entidade estatal).

Como dizem os professores Rui Medeiros e Jorge Miranda, o artigo 199º, alínea d) não se traduz numa norma onde há uma concessão de competência que permita ao Governo, de forma direta, exercer poderes de superintendência e/ou tutela sobre entidades integradas na administração independente ou autónoma, visto que estes poderes conferidos no artigo não podem ser presumidos, apenas existindo quando a lei o determina expressamente.

Feita o esclarecimento sobre estes poderes, falta ainda olhar para as outras duas entidades a que esta decisão faz referência e que têm um papel preponderante no recurso de A, o recorrente: Ministério da Saúde e Inspeção Geral de Saúde.

Por um lado, relativamente ao Ministério da Saúde e, mais concretamente, a Ministra da Saúde, sabe-se que é membro do Governo, nos termos do artigo 183º, nº1 CRP. Sabe-se ainda, e como já referido, que , tal como previsto no artigo 182º CRP, o Governo é o órgão superior da Administração Pública.

Para além disso, como também já foi referido, o artigo 199º, alínea d) e o artigo 267º CRP estabelecem-se os poderes de superintendência e tutela administrativa do Governo sobre a Administração Pública.

Como a Ministra da Saúde é quem dirige o Ministério da Saúde, conforme disposto no artigo 201º, nº2, alínea a) CRP, então podemos afirmar que é uma das pessoas que tem competência para fazer a tutela e superintendência administrativa.

Ora, esta demonstração constitucional nem seria precisa porque, tal como é referido na decisão do Supremo Tribunal Administrativo, o artigo 3º do Decreto-Lei Nº19/88, de 21 de janeiro, “ Compete ao Ministro da Saúde praticar todos os actos que por lei lhe caibam relativamente à organização e funcionamento dos hospitais, designadamente os que se enquadram na superintendência e tutela quanto à execução dos seus planos anuais e plurianuais”. Mais concretamente, o nº3 estabelece que “ compete ainda ao Ministério da Saúde ordenar inspeções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais”.

Por isso, não considero que existam quaisquer impedimentos para que a Ministra da Saúde possa não só iniciar processos disciplinares sobre os funcionários das entidades dependentes do Ministério, mas que também possa impor a sanção para o caso concreto, já que, e recorrendo, mais uma vez, à opinião dos professores Jorge Miranda e Rui Medeiros, estes poderes não são inferidos de uma norma constitucional, que muitas vezes é demasiado geral e abstrata, mas que é um poder conferido por lei de forma expressa, neste caso, através do Decreto-Lei nº 19/88 .

Por outro lado, temos a Inspeção Geral dos Serviços de Saúde, conforme dispõe o artigo 1º , nº1 do Decreto-Lei nº 384/80, de 19 de setembro, é um órgão central do Ministério da Saúde.

Ainda sobre isso, há que referir que no nº2 do mesmo artigo, é um órgão fiscalizador e disciplinar e que tem como finalidade assegurar o cumprimento das leis e regulamentos em todos os serviços e estabelecimentos que estão sob o controlo do Ministério da Saúde.

Do mesmo modo, o artigo 6º, nº2 , alínea e) deste mesmo decreto-lei , vem definir que compete ao respetivo Inspetor-Geral aplicar a sanção disciplinar em causa, sendo que um ato destes, conforme disposto no artigo 75º, nº8 do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei nº24/84, é um ato sujeito a recurso administrativo necessário.

Assim, podemos afirmar que, de facto, o Inspetor Geral de Saúde tinha competência não só para determinar a sanção, mas também para fazer executá-la, tal como se encontra previsto no artigo 91º e 92º do Estatuto Disciplinar.

Conclusões Finais

Feita esta referência ao que está em causa no Acórdão e feita esta análise das competências das entidades envolvidas, importa, para concluir, fazer uma reflexão final.

Concluiu-se que, de facto, o nosso ordenamento jurídico e o nosso legislador constitucional optaram pela atribuição de poderes de superintendência e tutela administrativa a determinados órgãos do Governo por este ser, por determinação constitucional, o órgão superior da Administração Pública, independentemente da personalidade jurídica de pessoa coletiva pública e da autonomia financeira a administrativa dos diversos institutos públicos, que ,no nosso caso, diz respeito aos Hospitais. Recorde-se que , tal como já foi mencionado, esta autonomia, no caso das instituições de saúde, tem sido melhor garantida através do processo de conversão dos centros hospitalares em Entidades Empresariais Públicas.

Neste caso, o processo disciplinar foi instaurado pelo Inspetor-Geral de Saúde, sendo que o pode fazer conforme disposto no artigo 3º, nº2, alínea b) do Decreto-Lei 291/93 de 24 de agosto, sendo que, como refere o acórdão, aa decisão foi proferida ao abrigo do artigo 5º do mesmo decreto. Por isso, efetivamente, o mesmo poderia ter decidido iniciar este processo disciplinar e, consequentemente, aplicar uma sanção por ato causado em prejuízo do interesse público.

Tal como já foi referido, a Inspeção Geral de Saúde é um órgão central do Ministério da Saúde, nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei 291/93, de 24 de agosto. Para além disso, uma determinação de reposição cabia recurso hierárquico para o membro do governo competente, neste nosso caso a Ministra da Saúde, conforme se encontra disposto no artigo 75º, número 3 do Estatuto Disciplinar. Ainda sobre isto, tal como se percebe do número 6 do meso artigo 75º do E.D, em sede de recurso hierárquico a Ministra da Saúde tem competência para decidir definitivamente, podendo mandar proceder a novas diligências, manter, diminuir ou anular a pena, tendo sido o que se verificou.

De acordo com o apresentado na decisão, podemos, assim, concluir que o recurso hierárquico e atos subsequentes foram exercidos pelas entidades competentes.

Dito isto, acredito que o recurso do médico gastroenterologista, ao invocar a falta de competência da Ministra da Saúde e do Inspetor Geral de Saúde para praticarem estes atos de instauração de processos disciplinares, não tem qualquer razão de ser.

A verdade é que, como se percebeu ao longo desta análise, o Ministério da Saúde e a Ministra da Saúde , como órgão e titular superior da área da saúde do Governo, têm, de facto, e com o qual devo admitir que concordo, não só um poder de fiscalização da organização e funcionamento dos hospitais, bem como um poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detetadas, que se traduzem nos já tão mencionados poderes de superintendência e tutela.

Assim, não compreendo a negação da competência invocada pelo recorrente e concluo dizendo que considero que o Supremo Tribunal Administrativo, neste caso concreto, tomou a decisão correta ao negar recurso a A, tendo em conta as suas alegações.

Miguel Maria Freitas e Costa de Sousa Guedes

Nº62428

Turma B, Subturma 15

Bibliografia

Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo

Caupers, João, Introdução ao Direito Administrativo

Marques, Sérvulo Correia e Paes, Noções de Direito Administrativo

Medeiro, Jorge Miranda e Rui, Constituição da República Portuguesa Anotada

Acórdão:http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/6e5cab66d1efa5c0802575c9004c24f4?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1

Legislação analisada

Constituição da República Portuguesa

https://dre.pt/dre/detalhe/decreto-lei/24-1984-660172