Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proc. nº 088/20.8BALSB, de 10 setembro de 2020

O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no Processo n.º 088/20.8BALSB, de 10 de setembro de 2020, aborda uma questão de alegada inconstitucionalidade das normas, por violação de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos.

O objetivo do Requerente, foi o de obter uma declaração de inconstitucionalidade, com efeitos circunscritos a si, das normas proibitivas de ajuntamentos de mais de 10 ou 20 pessoas em espaço público, aprovadas no âmbito das medidas de combate à pandemia, resultantes dos pontos 1, 2 e 8 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 55-A/2020, publicado no 1.º Suplemento, da Série I do Diário da República de 31 de julho de 2020 e ainda do artigo 14.º do Anexo àquela Resolução.

O Requerente tinha também em vista, a condenação da Presidência do Conselho de Ministros de exercer a sua competência relativamente às forças policiais e demais autoridades públicas, no sentido de não impedirem o Requerente e as pessoas que com ele, pudessem vir a estar reunidas e de exercer plenamente a sua liberdade fundamental de reunião.

Nos autos, o Requerente intentou no Supremo Tribunal Administrativo uma intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, com fundamento nos termos do artigo 24.º, n.º 1, al. iii), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e dos artigos 109.º e ss. do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

O Supremo Tribunal Administrativo considerou, não se verificar qualquer violação de direitos, liberdades e garantias, decidindo pela não inconstitucionalidade das normas proibitivas de ajuntamentos aprovadas no âmbito das medidas de combate à pandemia da Covid-19, concretamente da Resolução do Conselho de Ministros, nº 55ª/2020, de 31 de julho que justificasse a sua não aplicação pessoal ao Requerente, no que refere à proteção dos seus direitos, liberdades e garantias.

Considerou ainda, que a intimação constituiu o meio processual adequado para obter a declaração de ilegalidade de normas com efeitos pessoais e a tutela urgente perante a alegada lesão de direitos, liberdades e garantias, concretamente, na não aplicação pessoal da regra da proibição de ajuntamentos.

Com efeito, a pandemia pela doença de Covid-19 tem-se caracterizado, juridicamente, pela determinação por parte o Estado Português de medidas excecionais de proteção sanitária, declarando no âmbito da Resolução do Conselho de Ministros em apreço, com vigência a partir das 00,00h do dia 1 de agosto de 2020:

• a situação de contingência na área metropolitana de Lisboa;
• a situação de alerta no restante território Continental.

Por outro lado, e complementarmente ao supra estatuído, dispõe o artigo 14º do Anexo à presente Resolução que “não é permitida a realização de celebrações e de outros eventos que impliquem uma aglomeração de pessoas em número superior a 20 ou 10, consoante a situação declarada no respetivo local seja de alerta e de contingência, respetivamente, salvo se pertencerem ao mesmo agregado familiar”.

Atento o disposto no referido preceito legal, fundamentou o Requerente a alegada limitação do exercício pleno da sua liberdade jusfundamental de reunião.

Na decisão proferida pelo Tribunal, é invocado que a limitação de direitos decorrente das medidas administrativas de combate e mitigação da situação epidemiológica, provocada pelo novo coronavírus SARS-CoV-2 e pela doença COVID-19, tem de ser avaliada com base nos seguintes pressupostos: 

• na excecionalidade e temporalidade das medidas adotadas;  
• na existência de uma concreta cadeia ininterrupta de legitimação democrática que as suporta;
• na respetiva legitimação por via das instruções técnicas internacionais e da comparação e interdependência, entre as medidas adotadas pelos diversos Estados e Administrações.

A medida adotada encontra, por outro lado, enquadramento na previsão legal expressa na lei parlamentar que institui o sistema de vigilância em saúde pública (Lei n.º 81/2009), prevendo no seu artigo 17º que “o membro do Governo responsável pela área da saúde pode tomar medidas de exceção indispensáveis em caso de emergência em saúde pública, incluindo a restrição, a suspensão ou o encerramento de atividades ou a separação de pessoas que não estejam doentes, meios de transporte ou mercadorias, que tenham sido expostos, de forma a evitar a eventual disseminação da infeção ou contaminação”.

No caso em apreço discute-se, também, a conformidade constitucional orgânico-formal da norma impugnada, essencialmente, a suficiência da base legislativa habilitante, bem como, uma inconstitucionalidade material, por violação do princípio da proporcionalidade e do princípio da igualdade.

Estando em causa uma medida temporária, adotada em contexto de crise, que proíbe os ajuntamentos de mais de 10 ou 20 pessoas em espaço público, a qual encontra previsão legal expressa na lei parlamentar que institui o sistema de vigilância em saúde pública, enquanto medida de separação de pessoas, com o propósito de evitar a disseminação da doença em situação de emergência de saúde pública, considera o Tribunal que pode a mesma, ser adotada pelo membro do Governo responsável pela área da saúde, e integrada num amplo leque de outros diplomas parlamentares que constituem uma cadeia ininterrupta de legitimação, a que acresce o facto da mesma, se considerar jurídico-constitucionalmente enquadrada de forma suficiente e adequada, a um Estado de Direito de emergência sanitária. Razão pela qual, não padece de qualquer inconstitucionalidade orgânica e formal.

O Supremo Tribunal Administrativo conclui ainda, que também não se verifica qualquer inconstitucionalidade material, por violação do princípio da proporcionalidade e do princípio da igualdade, uma vez que, embora a medida afete o direito de reunião, a mesma não atinge o núcleo desse direito. Assim sendo, a medida é considerada adequada, proporcional e justificada pela dificuldade do rastreamento de casos, circunstância que torna impossível a gestão da pandemia em casos de grandes aglomerados. De modo a explicitar o entendimento da Doutrina relativamente aos princípios mencionados, é possível afirmar que o princípio da proporcionalidade está consagrado no art.7º Código do Processo Administrativo e no art.266º, nº2 da Constituição da República Portuguesa. Este princípio desdobra-se em três dimensões: quanto à necessidade de uma decisão administrativa, a necessidade veda a existência de medidas administrativas que não sejam indispensáveis ao interesse público; quanto à adequação dessa decisão, a atuação administrativa não basta ser necessárias, sendo também exigível a adequação e ter em consideração o objetivo a atingir; quanto ao equilíbrio na aplicação da norma, esta deve ser aplicada de forma razoável e respeitar o equilíbrio existente entre as partes envolvidas, não podendo afetar de forma excessiva os interesses dos particulares. Acresce que a Administração Pública deve sempre reger-se, pelo interesse Público.

Já o princípio da igualdade, está consagrado no art.6º do Código do Processo Administrativo e nos artigos 13º e 266º, nº2 da Constituição da República Portuguesa. Este princípio obriga a que sejam tratadas de igual modo, as situações iguais e de forma diferente as que forem diferentes e proíbe a Administração Pública de atuar de forma discriminatória perante os particulares.

Para além, de analisar as questões de conformidade constitucional orgânico-formal e material das normas que estão na origem dos pedidos formulados pelo Requerente, impõe-se verificar o preenchimento dos requisitos processuais do processo urgente, bem como a viabilidade processual dos pedidos:

A Presidência do Conselho de Ministros contestou e apresentou a sua defesa por exceção, alegando a falta de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, a sua ilegitimidade passiva, a impropriedade do meio processual utilizado e a incompetência hierárquica do Supremo Tribunal Administrativo.

Quanto à falta de jurisdição do Supremo Tribunal Administrativo para apreciar a questão, o Tribunal discordou, considerando que o pedido de desaplicação da norma se fundamenta numa inconstitucionalidade. Esses efeitos, alega que eram dirigidos para uma situação concreta e não para uma declaração de inconstitucionalidade das normas proibitivas com força obrigatória e geral. O Supremo Tribunal Administrativo, concluiu pela não verificação de uma violação da reserva de jurisdição Constitucional, pois o objeto processual traduz-se no caso em apreço, no controlo de uma violação a um direito, liberdade e garantia pessoal, de uma norma imediatamente operativa e, nesse sentido, a jurisdição legal e constitucionalmente competente para o seu julgamento é a jurisdição administrativa.

Relativamente à alegada ilegitimidade passiva, é invocado que é o Conselho de Ministros e não a Presidência do Conselho de Ministros a resolver a ilegalidade do processo, a qual não integra o órgão do Governo, como consta do artigo 1.º do Regime da Organização e Funcionamento do XXII Governo Constitucional. No entanto, perante o âmbito de um processo urgente, nos termos do artigo artigos 110.º e 110.º-A do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, os poderes de direção processual do juiz encontram-se reforçados para efeitos de garantia do efeito útil da decisão. A especificidade do processo justifica a primazia da decisão material pelo que não é verificada a exceção de ilegitimidade passiva. O Tribunal considera que o autor da resolução é o Conselho de Ministros (e não a Presidência do Conselho de Ministros) e que a urgência em assegurar o efeito útil da decisão, não se conjuga com a intenção do Requerente, concluindo que não se considera verificada a exceção da ilegitimidade passiva. O Governo pode exercer a sua competência por forma colegial através do Conselho de Ministros, de acordo com as competências que lhe são atribuídas pelo artigo 200º da Constituição.

No que se refere à impropriedade do meio processual utilizado, considera-se que o mesmo não é o adequado, tendo em conta que a intimação apenas pode resultar numa sentença condenatória e não pode ser utilizada como meio impugnatório. Na verdade, o teor do Acórdão contraria a posição da Presidência do Conselho de Ministros ao considerar adequado o meio processual utilizado, atento o facto do legislador ter introduzido este meio processual urgente no nosso ordenamento jurídico, em conformidade com o artigo 20º, nº5 da Constituição para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais.

Por último, em matéria da alegada incompetência hierárquica do Supremo Tribunal Administrativo, é contrariada a argumentação da Presidência do Conselho de Ministros, considerando o Tribunal que em conformidade com o artigo 21º, nº1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, é o Supremo Tribunal Administrativo competente, para decidir sobre os pedidos formulados.

Em conclusão, atento os fundamentos jurídicos demonstrados na decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo, aceita-se que não seja dado provimento à intimação apresentada, pese embora a relevância no nosso ordenamento da proteção jurídica/constitucional nacional e no mais vasto âmbito europeu que merecem os direitos, liberdades e garantias dos indivíduos, enquanto direitos fundamentais que lhes assistem. Em termos orgânicos, a fundamentação proferida no que respeita à medida restritiva evidenciada na Resolução 55-A/2020 de 31 de julho, motiva ser possível afirmar a inexistência de discriminação no tratamento dado aos requisitos cumulativos dos princípios da proporcionalidade e da igualdade. No que tange à legitimidade formal, ficou patente e pese embora a divisão na doutrina sobre este tema, a validade dos fundamentos atrás descritos sobre a legitimidade do Supremo Tribunal Administrativo para receber o recurso e a legitimidade passiva da entidade recorrida.

Bibliografia:

 VASCO PEREIRA DA SILVA, “Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras”, Almedina, Coimbra, 2019.  

DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, volume I, 4ª edição (Reimp.), Almedina, Coimbra, 2018.

JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, “Lições de Direito Administrativo”, 5ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2018.

Constituição da República Portuguesa.

Link do Acórdão: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/6a509a0b01993cfb802585e600446990?OpenDocument#_Section1

 

  

Lisboa, 31 de outubro de 2021

 

Vasco Figueira de Oliveira, nº 64471 

2º Ano, Turma C– Subturma 15