Análise ao Acordão do STA, de 29-07-2020, processo nº 055/20.1BALSB

 

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

29 de julho de 2020, processo nº 055/20.1BALSB

 

Nos presentes autos discutem-se questões relacionadas com a competência do Governo em proceder a um empréstimo à empresa Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.” e “Transportes Aéreos Portugueses, S.A.”, obtendo para o efeito autorização da Assembleia da República.  Trata-se de uma matéria muito delicada e controversa, no que diz respeito à competência política do Governo para conceder tal empréstimo, com reservas de âmbito nacional e também ao nível da Comissão Europeia. Nesse sentido, questiona-se a possibilidade do Governo poder intervir no financiamento dirigido à transportadora aérea nacional, no âmbito da sua função político-administrativa.

Fazendo um breve resumo do acórdão, é possível afirmar que foi intentada uma providência cautelar conservatória, constituindo-se a TAP - Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.” e “Transportes Aéreos Portugueses, S.A.”, como contrainteressadas, com vista à inibição do ato através do qual o Estado Português concederia, direta ou indiretamente, ajuda financeira à contrainteressada e à sua participada. A providência cautelar, visa a abstenção de uma conduta por parte da Administração que resulta da prática de um ato administrativo o qual, à semelhança do ocorrido com as demais intervenções do Estado na TAP, se formalizará através de uma Resolução do Conselho de Ministros o que, nos termos do artigo 24º, alíneas a) e c) do ETAF, confere competência ao Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.

Os Autores requereram, desde logo, o decretamento provisório da providência, ao abrigo do disposto no art. 131º do CPTA, o que foi indeferido no despacho liminar, ao abrigo do disposto no art. 52º nº 3 da CRP, da Lei 83/95, de 31/8, e do art. 9º nº 2 do CPTA.

Com efeito, o Governo pretendia ajudar financeiramente a TAP, SGPS, S,A ou a sua participada interessada Transportes Aéreos Portugueses, S.A., com a condição desta última assegurar a distribuição equitativa dos voos a serem operados pela TAP para os diversos aeroportos portugueses, assegurando 80% destes operados antes da pandemia à luz do princípio da proporcionalidade e segundo o art. 131º do CPTA.

O Processo em referência, integra dois Requerentes, sendo o primeiro uma Associação que pretendia indagar as necessidades do comércio, defender os interesses e direitos dos comerciantes e invocou a sua atividade, em prol da circulação de pessoas e bens, da mobilidade e dos transportes. O segundo Requerente foi um cidadão nacional no uso dos seus direitos civis e políticos que invoca acompanhar com interesse e preocupação, toda a matéria de desenvolvimento económico e da mobilidade e transportes.

Os Requerentes, alegaram que pese embora a Comissão Europeia tenha autorizado financiamento em 10/06/2020, que o Estado Português injete 1,2 mil milhões de euros na “TAP”, a empresa anunciou um plano de retoma de voos exíguo no verão do ano em curso nesta ação. Nesse contexto, os Requerentes alegaram, que o Estado se propõe efetuar um investimento avultado na “TAP”, sem ter em conta o esforço nacional de todos os contribuintes, acrescendo a circunstância de se tratar de um benefício a conceder a uma empresa privada, devendo respeitar-se o mínimo de proporcionalidade, relativamente ao total de pessoas, empresas e comunidades que a empresa visa servir.

Alegaram também que o ato a impugnar é, nessa medida, ilegal por violação dos princípios da promoção da coesão e do desenvolvimento económico e social de todo o território nacional e da prossecução do interesse público, dos princípios da boa gestão e da legalidade material, dos princípios da sustentabilidade e da equidade intergeracional, bem como o princípio da proporcionalidade.

Invocaram ainda, que devia ser deferida, a providência cautelar requerida, nos termos previstos no art. 120º do CPTA, uma vez que se encontravam preenchidos os requisitos do “periculum in mora” e o do menor relevo dos danos que possam advir para o interesse público, resultantes da providência, relativamente aos danos que advirão para o interesse privado com a sua recusa.

O Conselho de Ministros, ordenou a junção aos autos de diversa documentação relativa às Contrainteressadas, deduzindo também oposição, na qual, para além de oposição por impugnação, opôs as seguintes exceções: incompetência absoluta dos tribunais administrativos em razão da matéria; ilegitimidade processual ativa de ambos os Requerentes; a sua ilegitimidade processual passiva; a falta de instrumentalidade do presente processo cautelar.

Acresce referir que em 17 de julho de 2020, foi publicada no DR, 1ª Série, a Resolução do Conselho de Ministros nº 53-C/2020, que “aprova a concessão pela República Portuguesa de um empréstimo à Transportes Aéreos Portugueses, S. A., bem como, as minutas dos respetivos contratos de financiamento e acordo complementar ao contrato de financiamento”.

No que diz respeito à decisão do STA, relativa à alegada falta de competência dos tribunais administrativos em razão da matéria alegada pelo Conselho de Ministros, em virtude de estar em causa um ato praticado no exercício da função política, entende o Tribunal que nos termos do art. 13º do CPTA, “o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria”.

Esta questão é suscitada pela dificuldade em estabelecer uma separação rigorosa entre o exercício da função política e administrativa, no que diz respeito às funções do Governo. É ainda relevante referir que os requerentes admitem que o ato de empréstimo possa ser um ato político. Por outro lado, as contrainteressadas admitem que se trata de um ato administrativo, sendo que ao admitir a natureza do ato político em causa tinham noção que, nesse caso, o tribunal seria incompetente para o sindicar.

Resulta da decisão, o indeferimento de providência cautelar por decisão do Supremo Tribunal Administrativo Conforme comunicado ao mercado e ao público em geral no dia 26 de junho de 2020, a TAP AIR PORTUGAL e a TAP SGPS foram formalmente citadas por parte do Supremo Tribunal Administrativo, na qualidade de Contrainteressadas, nos termos e para os efeitos do Processo Cautelar 55/20.1BALSB, para inibição do ato administrativo pelo qual o Estado Português concederá, ou autorizará que se conceda, diretamente ou através da Parpública – Participações Públicas (SGPS), S.A. ajuda financeira à TAP SGPS ou diretamente à sua participada TAP AIR PORTUGAL.

Observações sobre a decisão do STA

É fundamental realçar o princípio da legalidade e o princípio da proporcionalidade, que foram alegadamente violados no entender dos Requerentes. Ora, o princípio da legalidade está consagrado no artigo 266.º/2 da CRP e também no artigo 3.º/1 do CPA. Este princípio, de acordo com a opinião do Prof. Marcello Caetano, pode ser caracterizado da seguinte forma: “nenhum órgão ou agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios, se não em virtude de uma norma geral anterior”. Assume especial relevância, como condição para a efetivação do princípio da legalidade administrativa, a garantia da separação e da interdependência dos órgãos de soberania, consagrado no artigo 111º da CRP. Já o princípio da proporcionalidade, sendo um importante princípio constitucional que limita a atuação e a discricionariedade dos poderes públicos e que veda os atos da Administração Pública nem sequer foi posto em causa pelo Tribunal, decisão com a qual eu estou de acordo.

Nada é mencionado sobre uma eventual violação do princípio da separação de poderes, quando o Estado, através do erário público vai injetar tal quantia numa empresa que era detida por capitais maioritariamente públicos. Com efeito, não se entende se esta intenção é um ato administrativo puro e simples ou se não está em causa um ato meramente político.

Assim, apenas com os fundamentos aduzidos a esta providência, o Tribunal adotou o entendimento do Professor Diogo Freitas do Amaral que define o conceito de “interesse público” apontando-o como sendo um interesse coletivo e geral de uma determinada comunidade que representa o bem comum. Acresce que a Administração só pode prosseguir os interesses públicos definidos por lei no exercício da sua competência (a Administração Pública não pode escolher os interesses que pretende seguir visto que estes são constitucionalmente previstos). Uma atuação administrativa que prossiga interesses privados ou interesses públicos alheios à finalidade normativa do poder exercido é ilegal, pelo que gera um vício de invalidade e pode o tribunal anular um destes atos administrativos. O fundamento da anulação não pode ser o facto de o ato administrativo não prosseguir da melhor maneira o interesse público legalmente definido.

No caso concreto, o STA não considerou estarmos perante uma questão de ilegalidade / proporcionalidade, mas sim uma questão essencial de interesse público. Com efeito, corroboro este entendimento, o qual conduziu ao indeferimento da Providência Cautelar fundamentado nesse mesmo conceito.

Na verdade, os princípios gerais da Administração Pública em sentido material ou substantivo devem reger a atuação da Administração Pública no exercício da sua função, onde consta o princípio da Prossecução do Interesse Público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos. Este princípio está consagrado no artigo 4º do CPA e no artigo 266º nº1 da CRP. O conceito de “interesse público” é um conceito vago e indeterminado. Assim, é necessário observar a norma de competência para tentar dela extrair o sentido que o legislador pretendeu dar a esta norma. Desde logo sabemos que o que está aqui em causa é o fim do interesse público em concreto, resultante da lei que a Administração tem de o prosseguir, e não em abstrato. O facto deste conceito ser indeterminado significa que a Administração goza de amplos poderes de decisão quanto à estipulação do interesse da sua atuação.

O Professor Diogo Freitas do Amaral procurou definir o conceito de “interesse público” apontando-o como sendo um interesse coletivo e geral de uma determinada comunidade que representa o bem comum. Acresce que a Administração só pode prosseguir os interesses públicos definidos por lei no exercício da sua competência (a Administração Pública não pode escolher os interesses que pretende seguir visto que estes são constitucionalmente previstos). Uma atuação administrativa que prossiga interesses privados ou interesses públicos alheios à finalidade normativa do poder exercido é ilegal pelo que gera um vício de invalidade e pode um tribunal anular um destes atos da Administração. O fundamento da anulação não pode ser o facto de o ato administrativo não prosseguir da melhor maneira o interesse público legalmente definido.

Considero que efetivamente uma Companhia aérea com a dimensão da TAP, o impacto económico que tem para o país, os postos de trabalho que assegura e acima de tudo aquilo que representa no exterior, não pode deixar de ser considerado que prossegue um interesse público. Não estou com esta afirmação a defender que a TAP deve ser mantida a qualquer custo, por constituir a designada “Companhia de Bandeira”. A minha convicção entronca diretamente na decisão do Tribunal, o qual não tem de apreciar os considerandos atrás mencionados, mas sim o alcance desta ação em concreto a curto prazo. Foi nesse sentido que foi dado um período temporal curto ao Governo para comprovar o interesse público subjacente por via de resolução.

O Tribunal não podia deixar de apreciar e admitir a providência cautelar, cujos fundamentos apresentados pelos requerentes que assentavam em bases como sejam o equilíbrio territorial e o princípio da transparência, alegando neste último que a TAP devia subsistir com os seus próprios recursos.

Também, é importante evidenciar o princípio da razoabilidade, uma vez que esta injeção de capital era impossível de ser reembolsada. Este princípio impõe limites à discricionariedade administrativa, ampliando o âmbito de apreciação do ato administrativo pelo poder judiciário.  O mesmo estabelece que o ato da administração pública no exercício de atos discricionários deve ser racional e coerente.

Para finalizar, constata-se que os fundamentos que na realidade foram apresentados eram notoriamente insuficientes e desadequados para suportar a providência cautelar e não mereceram provimento pelo Tribunal – “fumus boni iuris”.

 

Link do acórdão:

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/0c671ad12cba7c9b802585b500340d3e

 

Vasco Figueira de Oliveira, 

aluno: 64471, Turma B, sb. 15