Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº046268, data de 02/03/2005.

 

O acórdão que nos propomos a analisar é do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº046268 e data de 02/03/2005. A matéria em análise prende-se com a Administração Indireta do Estado e a sua sujeição à superintendência e tutela do membro do Governo responsável pela área em que se levante algum conflito.

 

Sumário:

O Instituto da Comunicação Social (ICS) é um instituto público, sendo, como tal, uma pessoa coletiva de direito público dotada de personalidade jurídica e integrada na denominada Administração Indireta do Estado, sujeita à superintendência e tutela do membro do Governo responsável pela área da comunicação social (arts. 1º e 4º do DL 34/97, de 31/1);
Os atos praticados no exercício desses poderes de tutela e superintendência visam controlar e orientar a ação das entidades a elas sujeitas, sem no entanto definir a situação concreta dos particulares, em cuja esfera jurídica não projetam os seus efeitos;
Deste modo, o ato do Secretário de Estado da Comunicação Social em que este se limita a manifestar a sua concordância com um parecer do seu Gabinete no qual se conclui que a legislação em vigor não impedia a pretensão formulada pelas requerentes sobre a uniformização do seu RDS, tem como destinatário o Presidente do ICS ao qual se dirige e que é a entidade competente para decidir definitivamente sobre a matéria, e constitui uma manifestação do referido poder de superintendência, tendo natureza interna.

Factos

“Com interesse para a decisão, considera-se assente a seguinte factualidade:

A) Em 15 de Julho de 1999, A... solicitou esclarecimentos ao Instituto de Comunicações de Portugal (ICP), nos termos do ofício (doc. nº 2 junto aos autos a fls. 68) que se transcreve:

“Numa operação de verificação e controlo realizada pelos nossos serviços técnicos no passado dia 8 do corrente foi constatado que a ...., rádio local de Lisboa, a emitir em 89.5 MHz, transmitia, através do sistema RDS, uma lista de frequências alternativas composta pelas frequências de 107.4 MHz e 105.3 MHz que correspondem aos emissores da Rede Regional Norte, localizados, respetivamente, na Lousã e no Porto, atribuídos por Alvará à Rádio ....

Nos termos da legislação em vigor, designadamente da regulamentação do RDS e tratando-se de uma rádio local, parece não haver justificação para o facto agora verificado, sobre o qual, estamos certos, o ICP tomará as providências adequadas.”

B) Em 2 de Agosto de 1999, o ICP responde nos termos do ofício (doc. nº 3, junto aos autos a fls. 69) que se transcreve:

“Na sequência da carta de V.Exa. acima identificada, informamos que este Instituto, na sequência do controlo constante que exerce sobre a utilização do espectro radioelétrico, tinha já detetado a situação reportada.

No entanto dado que o Instituto da Comunicação Social autorizou a uniformização do PS atribuído à “Rádio ... – ...” e à “... – ...”, para ..., este Instituto não teve objeções em uniformizar igualmente o PI atribuído às duas entidades e autorizar a utilização da aplicação AF à “... – ....”

C) Em 6 de Outubro de 1999, a Recorrente solicita esclarecimentos ao Instituto da Comunicação Social (ICS), através de ofício (doc. nº 4 junto aos autos a fls. 70).

D) Por ofício datado de 23 de Novembro de 1999, o ICS notificou a Recorrente do Despacho do Secretário de Estado da Comunicação Social, aposto na Informação prestada pelo seu Gabinete, datado de 23 de Abril de 1999, (doc. nº 1, junto aos autos a fls. 64 a 67), acto recorrido que se transcreve:

“Mau grado as dúvidas suscitadas pelo ICS, julgo que a legislação em vigor não impede a pretensão formulada pelo requerente, pelo que concordo com o teor desta informação.

Ass.

23.4.99”

E) As Recorridas ... e RÁDIO ..., em requerimentos dirigidos aos Presidentes do ICS e ICP datados de 17/11/1998, que deram entrada no Gabinete do Secretário de Estado da Comunicação Social em 18/11/1998, solicitaram a uniformização do seu RDS, (respetivamente do seu Nome do canal de programa e Código de identificação do canal de programa), fls. 27 a 30 do processo instrutor, aqui dados como inteiramente reproduzidos.

F) Os requerimentos referidos em E), foram remetidos “para os devidos efeitos”, ao Presidente do ICS por ofício datado de 23/11/1998, assinado pelo Chefe de Gabinete do Senhor Secretário de Estado da Comunicação Social, que aqui se dá por inteiramente reproduzido (fls. 26 do processo instrutor).”

O ato que é objeto do recurso é o despacho proferido pelo Senhor Secretário de Estado da Comunicação Social sobre um parecer elaborado pelo seu gabinete, no âmbito do procedimento acima apresentado, relativamente ao Instituto de Comunicação Social.

Ora, o diploma que regula o ICS declara que estamos perante «uma pessoa coletiva de direito público dotada de autonomia administrativa e patrimonial». Importa esclarecer o que se entende por pessoa coletiva de direito público, autonomia administrativa e patrimonial.

Pessoa coletiva de direito público é aquela que prossegue o interesse público de forma imediata, necessária e originária, que exerce poderes públicos e está sujeita a deveres públicos em nome próprio. Para que uma pessoa coletiva seja pública não basta que prossiga um qualquer interesse social, tendo que prosseguir o interesse público, ou seja, o interesse social que a coletividade política entende dever prosseguir através da função administrativa.

As pessoas coletivas públicas têm específicas atribuições, que são os concretos fins de interesse  público que uma determinada pessoa coletiva está incumbida de prosseguir. As suas atribuições vinculam quer os seus órgãos, quer os seus serviços, sendo ilegal a atuação de uns e de outros que as extravase ou desrespeite. Estamos perante o princípio da especialidade.

No caso em particular, estamos perante um instituto público, isto é, uma pessoa de tipo institucional, predominando o elemento patrimonial em detrimento do elemento pessoal.

Relativamente à autonomia administrativa e patrimonial, no primeiro caso estamos a falar do poder de autodeterminação relativamente à organização e funcionamento dos seus serviços; no segundo caso, está em causa a circunstância de possuírem património próprio, para seguirem os seus fins. No entendimento do professor Freitas do Amaral, não estamos perante uma verdadeira autonomia do ponto de vista técnico, uma vez que se certa entidade tem personalidade jurídica, tem necessariamente património próprio.

 O documento supra mencionado também declara que «o instituto funciona sob superintendência do membro do Governo responsável pela área da comunicação social», no caso, o Senhor Secretário de Estado.

Posto isto, é evidente que estamos perante uma pessoa coletiva pública, dotada de personalidade jurídica que lhe é conferida pelo diploma legal que o regula, e que têm a competência para decidir a questão das recorridas.

Já referimos também que temos um instituto público que, portanto, se integra na administração estadual indireta, ou seja, no conjunto de entidades públicas que desenvolvem com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado.

Ora, nos termos da al.d) do art.199º da CRP o Governo apenas exerce poderes de tutela e de superintendência.

Quando falamos de poderes de tutela, estamos a referirmo-nos ao conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva de direito público na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação. No fundo, estamos perante o controlo sobre a regularidade e adequação da atuação da pessoa coletiva.

Relativamente à superintendência, é o poder conferido ao Estado, de definir os objetivos e guiar a atuação das pessoas coletivas públicas colocadas por lei na sua dependência. Importa ressalvar que estamos a falar de um poder de orientação que deve assentar em orientações genéricas e conselhos, não em ordens. Ou seja, estamos perante um poder diferente do poder de direção, típico da hierarquia, que consiste na faculdade de que dispõe o superior hierárquico de dar ordens. No caso em análise, o poder de superintendência diz respeito à faculdade de emitir diretivas ou recomendações, orientando a atuação das entidades a ela submetidas.

Daqui resulta uma diferença colossal entre ordens, por um lado, e diretivas e recomendações, por outro, diferença na qual consta a resposta à questão em juízo.

As ordens são comandos concretos e determinados, que impõem aos seus destinatários a necessidade de adotar imediata e completamente uma certa conduta.  

As diretivas constituem orientações genéricas que, embora definindo imperativamente os objetivos a cumprir pelos seus destinatários, lhes deixam liberdade de escolha quanto aos meios a utilizar e às formas a adotar para atingir esses mesmos objetivos.

Assim, os poderes de superintendência constitucionalmente conferidos ao Governo sobre a administração indireta, de que faz parte o Instituto de Comunicação Social, situam-se no plano da relação institucional entre o Estado-Administração e as pessoas coletivas que integram essa mesma administração indireta, poderes esses que, portanto, não se exercem ou manifestam na prática de atos com efeitos sobre a esfera jurídica dos particulares.

Deste modo, as diretivas ou recomendações emitidas pelo Governo podem, pelo seu acatamento, levar o instituto a produzir certo ato administrativo, ato este que definirá, relativamente à Administração, a situação do particular. Isto é, o acatamento ou recomendação não será mero ato de execução, porque, como se viu, a diretiva ou recomendação não correspondem a ordens, nem configuram ato administrativo, cuja existência anterior supõe o ato de execução.

No caso em particular, temos que o ato contenciosamente impugnado se traduziu na concordância manifestada pelo Secretário de Estado da Comunicação Social, com informação elaborada pelo seu Gabinete, no sentido de que a legislação em vigor, não impedia a pretensão formulada pela Requerente.

Deste modo, e por tudo o que até aqui foi apresentado, impõe-se-nos concordar com o Tribunal quando afirma não haver outra alternativa que não concluir que este ato de concordância com um parecer no qual se conclui que a legislação em vigor não impede a pretensão formulada pela requerente, mais não é do que uma manifestação do poder governamental de superintendência, no qual se contém. Aliás, o ato em causa tem apenas como destinatário o presidente do Instituto de Comunicação Social, não definindo qualquer situação jurídica concreta da recorrente ou de qualquer outra pessoa ou entidade e, por isso, não assume alcance lesivo dos direitos e interesses legítimos da recorrente.

Assim, parece-nos não haver outra alternativa à rejeição do recurso, tendo em vista a concretização da já tão acostumada justiça!  

Márcio Vital Gomes de Sousa