Comentário ao Acordão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 1 de junho de 2006, Processo nº 12116/03
Neste Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 1 de junho de 2006, estamos perante um caso em que está em causa a autonomia disciplinar das Universidades Públicas.
Ora, para melhor analisar esta decisão desta instância, importa, desde já, analisarem-se os factos e do que se trata.
No caso, o recorrente, José, que é Professor Catedrático na Faculdade de Arquitetura da Universidade Técnica de Lisboa, vem-lhe a ser instaurado um processo disciplinar para, como refere o acórdão, “apuramento de factos e graduação das responsabilidades decorrentes de ações verificadas no período em que exercera funções de direção nos órgãos de gestão da Faculdade, ou em setores de atividade que estiveram a seu cargo, e dos quais possam ter resultado prejuízos institucionais e pessoais”.
Para além disso, em momento posterior, são adicionados processos disciplinares ao Recorrente por eventuais acumulações ilegais de funções de docente da Faculdade de Arquitetura bem como funções igualmente docentes da Universidade Moderna, mas também a redução dos sumários da disciplina de Projeto IV, no ano de 2000/01, de que o Professor, em desconformidade com os objetivos daquele instrumento pedagógico, tal como vem definido no artigo 66º do Estatuto da Carreira Universitária.
Por isso, o já instruído processo disciplinar, foi enviado à Subsecção do Senado dos Asuntos Disciplinares relativa a docentes e funcionários não docentes que acabou por deliberar pela aplicação ao Recorrente a uma pena de inatividade de 2 anos.
Consequentemente, o Recorrente interpôs o recuso hierárquico dessa deliberação.
Por esse motivo, a Autoridade Recorrida, neste caso, o Ministro da Ciência e do Ensino Superior, indeferiu o recurso hierárquico feito pelo Professor com base no parecer nº2002/54/DSRHFP que vem dizer que deve ser mantida a deliberação da Subsecção de Assuntos Disciplinares do Senado da Universidade Técnica de Lisboa, a pena de 2 anos de inatividade.
Ora, deste modo, o Professor Catedrático da Faculdade de Arquitetura, veio interpor recurso contencioso da anulação do ato do Ministro da Ciência e do Ensino Superior, sendo que, para isso, o Recorrente apresentou a alegação de que o ato administrativo que se lhe aplicou da pena de inatividade graduada em dois anos deveria ser considerada nula e não tem nenhum efeito. Para isso, invoca dois motivos, por um lado, provém de um órgão da Administração, Ministro da Ciência e Tecnologia, que não tem competência para o exercício da ação disciplinar, mas, por outro lado, também invoca que todo o processo disciplinar é nulo, já que o Reitor da Universidade Técnica de Lisboa, que determinou a instauração do mesmo é incompetente para o efeito, cabendo tal competência ao Senado Universitário.
Feita esta breve contextualização do caso em questão, importa agora enunciar a decisão do Tribunal Central Administrativo Sul em relação a esta questão.
Sobre isto, o Exmo Magistrado do Ministério Público decidiu pela rejeição do recurso, recusando quer a alegação apresentada pelo recorrente bem como os argumentos que a apoiaram.
Por este motivo, uma vez que estas questões são levantadas, releva olharmos para as Universidades Públicas e respetivas competências.
Importa, desde já, fazer-se um enquadramento legal das universidades públicas.
Em primeiro lugar, devemos salientar, conforme dispõe o artigo 76º, nº2 da Constituição da República Portuguesa, desde 1982, que existe um principio da autonomia universitária.
Ora, este artigo estabelece que “as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, cientifica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade de ensino. A lei a que remete este artigo corresponde ao Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior(Lei nº 62/2007), sendo que também no artigo 11º desta lei também se encontra prevista a autonomia das instituições de ensino superior.
Diga-se ainda que, tal referem os professores Sérvulo Correia e Paes Marques, a autonomia cientifica e pedagógica são duas autonomias que são intuitivas e que decorrem dos artigos 42º e 43º da CRP, respetivamente.
Para além disso, evidencie-se que, conforme previsto no artigo 9º da Lei do Regime Jurídico do Ensino Superior, as instituições de ensino superior públicas “são pessoas coletivas de direito público, podendo, porém, também revestir a forma de fundações públicas com regime de direito privado”.
Apesar de tanto a Lei Fundamental como o Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior consagrarem uma autonomia de gestão e da organização instituições, a verdade é que não se pode deixar de fazer referência ao artigo 77º do RJIES que impõe a existência obrigatória de três órgãos: o Conselho Geral( alínea a)); o Reitor(alínea b)); Conselho de Gestão(alínea c));
Ora, consideramos que seja de enorme importância agora focarmo-nos na grande querela doutrinária que existe sobre a natureza jurídica das universidades públicas.
Em primeiro lugar , podemos admitir que existe a doutrina que defende que as Universidades Públicas pertencem à Administração Indireta.
Por um lado, existe a opinião do Professor Freitas do Amaral em que as universidades públicas reconduzem-se ao conceito de estabelecimento público, que é uma modalidade de instituto público, integrando, assim, a Administração Indireta do Estado. Tal pode justificar-se pelo facto de estas assumirem uma modalidade particular de institutos públicos estaduais, caracterizados pelo funcionamento participado e por um elevado grau de autonomia garantido constitucionalmente.
Segundo o mesmo professor, justifica-se a recondução ao conceito de estabelecimento publico, já que “têm caráter cultural, estão organizadas como serviços abertos ao público, e destinam-se a fazer prestações individuais, isto é, a ministrar o ensino aos estudantes”.
Refira-se que o artigo 9º do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior(Lei nº62/2007, de 10 de setembro) reforça esta posição ao determinar que é aplicável às instituições de ensino superior o regime das pessoas coletivas públicas de natureza administrativa, tal como a Lei-Quadro dos Institutos Públicos (Lei nº 3/2004, de 15 de janeiro) que é aplicada de forma subsidiária.
Recorde-se, com isso, que os institutos públicos são pessoas coletivas públicas(artigo 4º, nº1 da LQIP), de tipo institucional, criadas para assegurar o desempenho de determinadas.
Já o Professor João Caupers considera que as universidades são institutos públicos, designando os mesmos como um conjunto heterogéneo de pessoas coletivas, que têm como elemento de união o facto de terem a mesma personalidade jurídica pública. Para o professor, dado que estas são criados pelo Estado, este define-lhes os objetivos e interfere, de forma ativa e direta, na prossecução dos seus fins. Para além disso, salienta ainda que a grande maioria das suas receitas advêm do Orçamento de Estado. Assim, por as Universidades Públicas não passam de. Institutos de prestação, já que a sua atividade consiste na prestação de serviços à sociedade, o Professor considera que estamos perante uma entidade pertence à Administração Pública Indireta.
Em segundo lugar , há a doutrina que defende que as Universidades Públicas pertencem à Administração Autónoma.
Em primeiro lugar, segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, as universidades públicas estão no meio caminho entre a Administração indireta e a Administração autónoma, sendo que, na opinião deste professor, estas são pessoas coletivas públicas, tendo uma natureza associativa pelo que há um predomínio do substrato pessoal.
Salienta ainda que não chegam a poder ser consideradas associações públicas, dado que existe um menor peso dos respetivos interesses próprios sobre os interesses estatais. O Professor reforça ainda para o facto destas possuírem fins específicos, não lucrativos.
Ora, saliente-se que segundo o professor Freitas do Amaral, a Administração Autónoma é aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e, por isso, se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação e coordenação das suas atividades, sem que as mesmas estejam sujeitas a hierarquia ou a superintendência do Governo.
Deste modo, conseguimos constatar que a mesma prossegue interesses públicos que lhe são próprios das pessoas que a constituem, opondo-se à Administração Indireta que, prossegue atribuições do Estado.
Em segundo lugar, a tese do Professor Vasco Pereira da Silva pode ser considerada como uma subtese, que se encontra abrangida pela do Professor Pereira da Silva, dado que admite que as Universidades se encontram situadas na Administração Autónoma, sendo que na opinião do Professor, as Universidades Públicas constituem uma forma sui generis de Administração Autónoma.
Para corroborar esta ideia, o professor afirma que esta sua caracterização se deve ao facto das universidades públicas constituírem uma realidade não estadual composta por vários órgãos próprios, tal como já podemos observar, e em que os titulares são eleitos por membros dessa mesmas entidades, que tomam as suas decisões próprias e se auto-organizam, tal como previsto no artigo 76º e seguintes do RJIES.
Em terceiro lugar, o professor Pereira Coutinho, num interessante estudo que faz sobre “O problema da natureza das universidades”, acaba por vir a defender que na matéria das universidades esta devem ser encaradas como um novo tipo constitucional de associações públicas, isto é, as associações públicas funcionais de direitos fundamentais.
Além disso, deve-se proceder a uma análise tendo em conta a natureza dualista das mesmas, isto é, deve ser compreendida tendo em conta dois pressupostos. Isto leva a que o professor Por um lado, a consideração de que as universidades públicas são um serviço público estadual e, por outro lado, o seu substrato pessoal.
Ora, o disposto nos artigos 74º, nº4, 75º, Nº1, e também o artigo 9º, alínea b), d) e f) da Constituição, a Lei Fundamental pretende aprofundar o dever que o Estado tem, por via constitucional, de criar e assegurar a existência dos meios necessários para prosseguir a qualidade do ensino universitário.
O Professor refere ainda que cada elemento deste dualismo leva à existência de dois momentos lógicos distintos. Por um lado, o primeiro momento corresponde à criação e manutenção de um serviço público pelo Estado, constituindo um estabelecimento público ou uma fundação pública de direito privado. Por outro lado, já no segundo momento lógico, dá-se a formação de uma associação pública, pelos utilizadores deste serviço, em que acaba por existir um esforço de consolidação das liberdades académicas dos docentes, investigadores e discentes, sendo que este momento serve para atribuir uma capacidade de prosseguir interesses de natureza cientifica e pedagógica .
Por fim, os professores Sérvulo Correia e Paes Marques também defendem que que as Universidades Públicas constituem uma forma de Administração Autónoma, sendo que para o defenderem recorrem a três elementos argumentativos.
Em primeiro lugar, o elemento da base da Lei Fundamental: a liberdade cientifica, que se encontra prevista no artigo 42º CRP, leva a concluir que existe um direito de autodeterminação e auto-coordenação das universidades em matéria cientifica, o que inclui a seleção das áreas sujeitas a investigação, a organização da investigação ou a difusão da ciência produzida.
Em segundo lugar, o elemento da participação efetiva dos interessados na gestão: em que o modo de organização das liberdades de criação cientifica, de ensinar e de aprender exige que os interesses relevantes sejam encarados como interesses próprios e que serão prosseguidos pela comunidade de interessados, já que os interesses que se prendem com o governo universitário é de garantir que os titulares das liberdades referidas sejam associativamente responsáveis pela programação, organização, enquadramento e regulação.
Por fim, em terceiro lugar, o elemento da autonomia político-administrativa de orientação: através da extração da vontade democraticamente manifestada pelos seus membros, tais interesses têm de ser prosseguidos num quadro de autonomia, apenas sujeita a uma tutela de legalidade por parte do Estado, que não pode abranger a valoração de critérios de oportunidade ou mérito relativos à sua atuação.
Os professores referem ainda que apesar de os interesses individuais coexistirem com as atribuições a cargo do Estado-Administração, a verdade é que a Constituição consagrou que a prossecução destes fins deveria ser feita, em primeira instância, pela comunidade de interesses infra-estadual.
Considero ainda importante referir um argumento reforçado pelos professores em causa que consiste no facto de o elemento sistemático consubstanciar esta tese da pertença à Administração Autónoma, já que a matéria relativa às Universidades Públicas, e respetivas liberdades cientificas, pedagógicas e de ensino se encontrarem previstas junto dos direitos fundamentais e não da estrutura da Administração Pública.
Na verdade, consideramos que, de facto, as Universidades Públicas devem ser integradas no âmbito da Administração Autónoma. Por um lado, pelo disposto no artigo 76º, nº2 da Constituição que, efetivamente, não deixa margem para dúvidas em relação ao modo como tenciona que as Universidades Públicas se insiram no âmbito da Organização da Administração Pública. Na verdade, como já referido, o facto do artigo 76º, nº2 se encontrar inserido junto dos direitos Fundamentais, apenas reforça a ideia de que as Universidades têm um direito constitucionalmente protegido às autonomias ali em causa e que não se lhes pode ser negado nem violado.
De facto, todas as teses apresentadas parecem apresentar a ideia fundamental e que é a de que, de forma mais ou menos intensa, mais ou menos clara, as Universidades Públicas terem uma autonomia em vários campos da sua organização e gestão que deve ser impreterivelmente respeitada.
Neste Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul , é apresentada um ponto, pelo Magistrado do Ministério Público que é o de que de acordo com a Lei da Autonomia das Universidades, as Universidades Públicas são pessoas coletivas de direito público, sendo que a cada uma delas é reconhecido um direito de elaborar os seus estatutos com observância do disposto na legislação aplicável, sendo que estes estatutos devem conter o regime de autonomia das respetivas unidades orgânicas só pode fundar-se na inobservância da Constituição ou das leis, conforme dispõem os artigos 3º, nº1,2,4 e 6 e o artigo 5º da Lei nº 108/88 de 24 de Setembro, que hoje já se encontra revogada, tendo sido substituída pelo Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior(Lei nº 62/2007) .
No nosso caso, como já foi mencionado anteriormente, o Recorrente é Professor Catedrático da Faculdade de Arquitetura da Universidade Técnica de Lisboa e, pelo disposto no artigo 2º, nº1, alínea g), esta escola é também uma pessoa coletiva de direito público e, como prevê o mesmo artigo, é também dotada de autonomia estatuária, cientifica, pedagógica, administrativa e financeira.
Ora, conforme prevê o artigo 25º,da Lei nº 108/88, as Universidades têm autonomia disciplinar, sendo que, na alínea i), estabelece-se que é o órgão do Senado Universitário que tem competência para exercer o poder disciplinar e para aplicar as penas disciplinares( De acordo com a lei em vigor, a Lei nº62/2007, de 10 de setembro, no artigo 92º, alínea m), o Reitor tem competência para exercer o poder disciplinar, desde que esteja em conformidade com a lei e com os estatutos”.)
Além do referido, o artigo 9º da Lei da Autonomia Universitária vem dispor, no âmbito da autonomia disciplinar, as universidades(que acreditamos que se possa incluir aqui também as restantes pessoas coletivas públicas, em que, como já se viu, as faculdades se incluem), dispõem do poder de punir, nos termos da lei, as infrações disciplinares praticadas por docentes, investigadores e demais funcionários e agentes.
Para além do já mencionado, o artigo 28º da Lei nº108/88 vem prever um poder de tutela sobre as universidades, sendo que este deve ser exercido “pelo departamento governamental com responsabilidade pelo setor da educação, tendo em vista a garantia da integração de cada universidade do sistema educativo e articulação com as politicas nacionais de educação, ciência e cultura”.
Tal como é referido na decisão desta instância, dado que o ato lesivo verticalmente definitivo
Saliente-se que, atualmente, com a Lei nº 62/2007, até nos parece mais defensável que ,numa situação como a do nosso caso concreto, o Ministro da Ciência e Ensino Superior pudesse, efectivamente, indeferir o recurso hierárquico, tendo em conta que, nos termos do artigo 150º, nº2, alínea a) do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior, compete à instância tutelar o exercício e a decisão dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa. Para além disso, conforme estabelece o número anterior do mesmo artigo, o poder de tutela sobre as Instituições do Ensino Superior é exercido pelo departamento governamental responsável pelo ensino superior.
Na verdade, o que pretendemos defender é que apesar de existir a chamada autonomia universitária( que abrange a autonomia estatutária , a administrativa, a financeira, a cientifica e a pedagógica), a verdade é que tal não exclui necessariamente a tutela estadual , ou seja, controlo estadual sobre as suas decisões, a fim de verificar a legalidade, ou mesmo o mérito, da ação das universidades. Contudo, esse controlo não pode ultrapassar, de forma desproporcional , nem mesmo esta autonomia que é conferida pela nossa Lei Fundamental.
Por estes motivos, e outros invocados por nós, o Tribunal negou o recurso porque, por um lado, o considerou que a interposição realizada se traduzia numa manifesta ilegalidade, bem como recusou que o Ministro da Ciência e do Ensino Superior não tivesse competências para indeferir o recurso hierárquico, sendo que admitimos que esta decisão do Magistrado foi a mais adequada. Isto porque não só concordamos com que as Universidades tenham uma Autonomia, mesmo que admita algumas exceções de tutela por parte do Ministério responsável pelo ensino superior, bem como acreditamos que a autonomia estatutária permitiu que a Universidade Técnica, neste caso, levou a que o Reitor desta mesma instituição pudesse decidir sozinho sobre o processo disciplinar em causa.
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Miguel Maria Freitas e Costa de Sousa Guedes
Nº62428
Turma B, Subturma 15
Bibliografia
- Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo
- Caupers, João, Introdução ao Direito Administrativo
- Coutinho, Luís Pereira, Problemas Relativos à Natureza Jurídica das Universidades Públicas
- Marques, Sérvulo Correia e Paes, Noções de Direito Administrativo
- Medeiro, Jorge Miranda e Rui, Constituição da República Portuguesa Anotada
- Sousa, Marcelo Rebelo de; Salgado, André de Matos, Direito Administrativo Geral - Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 2004
Acórdão: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/0e8c34ce5e5dacd18025718700377b76?OpenDocument&Highlight=0,AUTONOMIA,universidades
Legislação Analisada
Constituição da República Portuguesa
Estatuto da Universidade Técnica de Lisboa: https://dre.tretas.org/dre/37766/despacho-normativo-70-89-de-1-de-agosto
Lei da Autonomia das Universidades: https://dre.tretas.org/dre/30699/lei-108-88-de-24-de-setembro
Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior: https://dre.pt/dre/detalhe/lei/62-2007-640339
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