Simulação de Direito Administrativo I - modelo de funcionamento público em colaboração com os privados para a realização da vacinação

 

Caracterização geral da Task Force

Uma Task Force por norma é criada quando há a necessidade de atingir determinados fins com alguma urgência, sendo que essa Task Force é um grupo de pessoas que se juntam para fazer um determinado trabalho, grupo esse que tem de reunir grandes esforços para atingir o desejado.

Deste modo, o Governo criou uma Task Force, pelo despacho 11737/2020, com o objetivo de reunir esforços para tornar o plano de vacinação Covid-19 o mais eficiente e seguro possível. Assim, tornava-se essencial o desenvolvimento, disponibilização e administração das vacinas de modo a combater a crise de saúde pública.

Assim, as principais missões atribuídas ao núcleo de coordenação da Task Force, liderada pelo vice-almirante Gouveia e Melo foram a definição da estratégia de vacinação contra a covid 19, em especial quanto à identificação da população prioritária, ao modo de como ia ser administrada a vacina e à identificação de parâmetros para o adequado seguimento clínico. Além disso, cabia-lhes preparar o plano logístico para a vacinação, nomeadamente quanto ao armazenamento e distribuição das diferentes vacinas administradas no país; desenvolver o processo informático de suporte, que permitisse o registo e o seguimento dos resultados, além de identificar possíveis reações adversas; elaborar um plano de comunicação onde fosse possível disponibilizar informação clara e inequívoca à população sobre o modo de como o processo ia ser realizado; articular com os responsáveis das Regiões Autónomas todos os aspetos necessários à implementação do plano de vacinação.

No exercício destas funções, a Task Force era liderada por outras entidades, como a DGS e pelo INFARMED, sendo que a Ministra da Saúde exerce a direção sobre a primeira (administração direta do Estado) e exerce superintendência e tutela sobre a segunda (administração indireta - é um instituto público, tem autonomia administrativa e financeira; prossegue as atribuições da Ministra da Saúde, sob sua superintendência e tutela)

Assim, devia a Task Force produzir documentos que refletissem a estratégia de vacinação, o plano de administração das vacinas, o plano de comunicação aos cidadãos, entre outros.

O apoio logístico e administrativo à unidade de coordenação da Task Force era prestado pelo SPMS, E.P.E (administração indireta).

 

Enquadramento das parcerias público-privadas (“PPP”)

A Administração pública desempenha em nome da coletividade a tarefa de prover à satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controlo dos tribunais competentes.

Porém, por razões distintas, por vezes o Estado desdobra-se e atribui algumas competências, durante um tempo, a entes privados para que estes, mesmo que buscando o lucro, realizem também funções públicas.

As PPP são um poderoso instrumento de realização de obras e serviços públicos, com inúmeras vantagens financeiras (diminuição da despesa pública inscrita nas contas públicas, o que permite diminuir a dívida pública contabilística e realizar investimento). São igualmente utilizadas como uma forma inovadora de financiamento, envolvimento da gestão privada e partilha do risco.

 

Partilha do risco

Consideramos fundamental a elaboração de uma matriz de partilha de riscos, com uma identificação clara dos riscos assumidos por cada um dos parceiros.  É necessária uma verificação prévia da sustentabilidade económica, financeira e social do projeto.

O artigo 7º do Decreto-Lei nº 111/2012 de 23 de maio, estabelece as regras que devem constar nos contratos.

 Os diferentes riscos associados à parceria devem ser repartidos entre as partes de acordo com a respetiva capacidade de gerir esses mesmos riscos, assim deve existir um esforço conjunto para os equilibrar, sendo que o estabelecimento da parceria deve implicar uma significativa transferência de risco para o setor privado. É necessário definir, antecipadamente, as regras de regulação da parceria a longo prazo, nomeadamente, as modalidades e condições de reequilíbrio financeiro. Os parceiros públicos devem definir os objetivos e os resultados que pretendem alcançar e os parceiros privados devem dispor de incentivos para a procura de soluções mais favoráveis.

Os riscos possíveis podem ser identificados através de uma avaliação quantitativa e de uma avaliação qualitativa. Da avaliação quantitativa deve constar a analise do mercado para determinar o valor da proposta, por outro lado, a avaliação qualitativa procura identificar os riscos a repartir entre as partes.

Em suma, uma partilha adequada de riscos contribui para gerar ganhos de eficiência na parceria público-privada.     

Outra das vantagens das PPP, é o facto de ser um importante instrumento estratégico dos programas governamentais de reforma da Administração Pública e de modernização dos serviços públicos, assegurando economia de meios, ganhos de eficiência, acréscimos de qualidade e garantindo a sua viabilidade futura (em termos de sustentabilidade financeira).

Além de permitirem captar investimento privado, a iniciativa privada é vista como mais eficiente do que a prestação pública ao funcionar numa ótica de mercado e com o objetivo do lucro, sendo mais propensa à inovação e concentrando maiores recursos técnicos e experiência especializada. Em adição a isso, o Estado adquire o serviço final, e por isso não tem de se preocupar muito com os detalhes e com as soluções técnicas.

Temos exemplos de parcerias público-privadas, é certo que com outras condições, mas também na área da saúde, tais como os hospitais que funcionavam em parceria público-privada que se encontravam no topo de excelência clínica em 2018, segundo os indicadores de qualidade da Entidade Reguladora da Saúde, divulgados no passado outubro.

As parcerias público-privadas permitem que os contribuintes tenham acesso a infraestruturas privadas e aos seus serviços a preços muito mais reduzidos. Este modelo permite assim a utilização de serviços mais recentes, mais atualizados por um preço bastante mais reduzido do que seria caso os particulares procurassem essa empresa sem ser em regime de parceria público-privada.

Referimo-nos assim às parcerias público privadas, através das quais, e por contrato de concessão, a Administração atribui a "privatização da gestão" de bens de domínio público, tais como são as vacinas contra a Covid 21.

São empresas privadas, com fim lucrativo, que por exercerem poderes públicos ou estarem submetidos a uma fiscalização especial da Administração Pública, ficam sujeitas a um regime jurídico traçado pelo Direito Administrativo.

Há quem as trate por colaboradoras da Administração, porém a opinião do Senhor Professor Marques Guedes indica que pelo facto de exercerem funções públicas tornam-se órgãos indiretos da Administração, ou seja, uma concessão não será um ato de descentralização dos poderes públicos, mas sim um ato de concentração numa entidade privada competente, a qual se torna órgão da Administração.

Não é esta a nossa posição, ficamos assim do lado da doutrina tradicional, à qual também se juntou o Senhor Professor Freitas do Amaral. Ou seja, na nossa opinião, as pessoas coletivas privadas sujeitas a regime administrativo continuam a ser sujeitos de direito privado e criadas por iniciativa privada, por isso de acordo com o artigo 82º/2 da Constituição da República Portuguesa, fazem parte do setor público os meios de produção cujas propriedades e gestão pertencem ao Estado ou a outras entidades públicas.

No máximo trata-se de colaboradores do Estado dotados de competências delegadas pela Administração, nomeadamente pelo governo, como órgão principal da Administração Pública.

De acordo com o artigo 5º do DL. Nº 111/2012, no âmbito das parcerias, incumbe ao parceiro público, o acompanhamento, a avaliação e o controlo da execução do objeto da parceria, de forma a garantir que são alcançados os fins de interesse público subjacentes e ao parceiro privado, o exercício e a gestão da atividade contratada, de acordo com os termos contratados, bem como o financiamento, no todo ou em parte.

Constituem, entre outros, instrumentos de regulação jurídica das relações de colaboração entre entes públicos e entes privados o contrato de concessão ou de subconcessão de serviço público, ao abrigo do artigo 2º, nº 4.

Com uma taxa de vacinação, em Portugal, a rondar os 90% e com o Estado a necessitar de investimento capaz de fazer face às quebras causadas pela pandemia, deve o Estado delegar a uma entidade privada, capaz de prosseguir igualmente o interesse público da vacinação, e dedicar-se melhor, economicamente e fisicamente, a outras funções de interesse público.

Desta maneira, e através da parceria público-privada, a entidade privada asseguraria a distribuição mais rápida e livre das “3ªs” doses da vacina, contudo, o setor público deve evitar que a população de baixa renda seja excluída do seu consumo, a qual seria atribuída a pessoas gratuitamente com um rendimento igual ou inferior ao salário mínimo que, não obstante, poderiam optar pela distribuição privada.

 

Considerações finais

Em nosso entender, e tendo em vista, enfrentar este novo desafio que se traduz na vacinação massiva da 3ª dose, destinada a toda a população portuguesa, pressupõe a adoção das seguintes medidas:

Manter uma liderança forte, eventualmente, com recurso às forças armadas como aconteceu na Task Force que desenvolveu a sua ação no ano em curso.

No entanto, é do conhecimento geral que os recursos hospitalares públicos do Serviço Nacional de Saúde (SNS), pecam por serem escassos e podem entrar, facilmente, em rutura caso a situação se agrave exponencialmente, por exemplo com o aparecimento de novas estirpes do vírus, tal como se tem vindo a verificar.

A experiência no setor da saúde, em face dos problemas e desafios impostos à Nova Gestão Pública, impõe que se encontrem novas alternativas com vista à sua resolução, as quais podem passar por novos instrumentos de gestão pública, entre os quais as parcerias público-privadas.

Em Portugal, as PPP ganharam alguma projeção na década de 1990, nomeadamente, no setor da saúde, consubstanciando-se num modelo que inclui a participação das unidades privadas de saúde, tendo como objetivo prioritário alcançar o bem comum. Porém, conforme já mencionado, este modelo comporta riscos, suscitando a dúvida em torno da questão de saber se estamos perante uma solução positiva para a sociedade como um todo e para a saúde em particular.

Com base na experiência vivida, nos últimos anos, consideramos que é inegável que esta solução permite concretizar os benefícios desejáveis designadamente, atingir ganhos de eficácia e eficiência, associados à gestão privada e a diminuição da despesa pública.

As PPP, integradas no SNS, prestam um serviço à comunidade em parceria com entidades de natureza pública. Em princípio, embora os estudos sobre o tema continuem a ser insuficientes, podemos ter uma melhor eficiência e alcançar melhores resultados na área da saúde e, concretamente, no que diz respeito à vacinação massiva da população.

Impõe-se, contudo, a necessidade de serem avaliados critérios, que consideramos essenciais, para a manutenção de um projeto de parceria com as referidas características, designadamente, o risco, o custo/benefício, o impacto social e político, o conhecimento adquirido e a colaboração, ao nível da parceria.

Neste contexto e, em termos de conclusão destacam-se os seguintes aspetos de relevante importância, na adoção da solução preconizada:

• impacto social e político;
• as expectativas da população em geral, criadas pela atuação da Task Force em 2021, sob um comando firme e determinado;
• os interesses privados e o lucro que preside à ação das unidades privadas face ao serviço de saúde prestado.

Afigura-se-nos que todos estes aspetos são determinantes, para o sucesso da ação que se pretende levar a efeito.

Entendemos ainda, como muito relevante, a celebração de contratos que não sejam lesivos para nenhuma das partes, pese embora se reconheçam dificuldades na sua execução prática, as quais consideramos superáveis caso os operadores privados, tomem consciência da sua fundamental importância no processo, diminuindo as margens de lucro ao mínimo e alcançando nesse sentido, notoriedade, tendo em vista o bem comum e a sustentabilidade social.

Por outro lado, é de prever a existência de eventuais preconceitos ideológicos e de cariz político, inerentes a uma solução como aquela que defendemos, sendo certo que o objetivo prioritário é o de obter o interesse público na proteção da saúde, suprindo as deficiências existentes, procurando as melhores práticas e seguindo alguns modelos internacionais de sucesso.

 

 

Vasco Oliveira, nº 64471

Carlos Silva, nº 59252

Pedro Santos, nº 64241

Rui Silva, nº 64814

Tiago Libânio, nº 64836

Turma B – Subturma 15