Simulação de Direito Administrativo I- Criação de uma empresa pública encarregada de promover e realizar a vacinação;

 

SIMULAÇÃO DE DIREITO ADMINISTRATIVO I

4) Criação de uma empresa pública encarregada de promover e realizar a vacinação;

De forma a fomentar a vacinação contra a COVID-19, tendo como objetivo proteger os cidadãos, consideramos que uma Entidade Pública Empresarial poderá ser uma mais-valia para o progresso da vacinação contra o vírus, assim como proporcionar iniciativas de apelo e sensibilização à mesma.

Nos termos do art. 64º n3 CRP, conclui-se que cabe ao Estado garantir o acesso de todos os cidadãos à saúde. Deste modo, prosseguindo os fins e interesses do Estado, a criação de uma empresa pública autónoma, sob a égide do mesmo, é o instrumento mais adequado para este fim, porque, em conjugação com outros atributos, permite liberar a Administração da excessiva burocracia, tal como garantir um melhor acesso dos cidadãos à proteção da sua saúde e uma escolha mais consciente e informada.

A entidade que ambicionamos que se torne a escolhida para proceder à missão honrosa de vacinar a população portuguesa, pela necessidade de estar intimamente ligada ao Estado para coordenar corretamente o processo de vacinação, seria assim, uma empresa pública sob forma pública – portanto, uma EPE. Esta distingue-se das outras duas modalidades de empresas públicas (as sob a forma privada que são sociedades controladas pelo Estado, e as empresas públicas participadas pelo Estado).

É do conceito de empresa pública no artigo 5º do Decreto-Lei nº133/2013 de 3 de Outubro, e é dele que devemos partir, para demonstrar a nossa escolha. Com efeito, as empresas públicas são organizações empresariais pelas quais o Estado, ou outras entidades públicas, podem exercer influência dominante, ainda que de forma indireta, nos termos previstos neste decreto-lei. O professor Freitas do Amaral, define-as como organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades jurídicas públicas. 

As empresas públicas enquadram-se na Administração indireta do Estado, uma vez que este setor da Administração Pública é o que engloba pessoas coletivas públicas dotadas de autonomia administrativa e financeira. Estas entidades são criadas com o objetivo de prosseguirem fins do Estado, sendo sujeitas à sua superintendência e tutela, constituindo uma forma útil de descentralização funcional. 

O atual estatuto das empresas públicas reconhece-lhes personalidade e autonomia. Segundo o art. 56º do DL 133/2013, se revestirem forma jurídica pública tratar-se-ão de entidades públicas empresariais (EPE).

No disposto no artigo 6º do mesmo diploma, percebemos que o objetivo principal é a atividade económica pela qual se prossegue um fim do Estado. Partindo daqui, mostra-se evidente o facto da opção pela empresa pública ser a melhor para nós, tendo em conta, a priorização dos objetivos do Estado, de forma mais agilizada e menos penosa daquela que seria, expectável, e infelizmente prosseguida, por outras entidades como os serviços públicos, totalmente dependentes dos órgãos do Estado, ou como as Task Force, desprovidas de qualquer legitimidade legal no país democrático e constitucional em que vivemos. 

A empresa pública que nos propomos a criar para prosseguir este fim, estaria em colaboração permanente, desde logo com a Ministra da Saúde e com a Direção Geral da Saúde, assim como com os membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, de forma a assegurar a sua fiscalização e sucesso em termos económicos, e tendo por base o que dispõe o artigo 10º deste decreto. 

            Esta entidade poderia ser detida pelo Estado por duas vias: haver uma maioria ou a totalidade do capital ser público (neste caso, o financiamento inicial que serve para formar o capital da empresa é público); ou, em alternativa, possuir direitos especiais de controlo exercendo influência dominante sobre a empresa pública. 

            Na prestação de cuidados de saúde entre o Estados e as EPE integradas no SNS, é o Estado que se encarrega do duplo papel de financiador, através da Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS) e de comprador – através das administrações regionais de saúde (ARS). Assim sendo, no nosso caso, a compra de vacinas e propaganda relativamente à vacinação seria assegurada pelo Estado.

Vale referir que o pagamentos dos atos e serviços das EPE-SNS pelo Estado, através da ACSS, decorre de contratos-programa a celebrar entre 3 entidades: a EPE-SNS (prestadora de cuidados de saúde), a ARS territorialmente competente (compradora de cuidados de saúde) e a ACSS (financiadoras dos cuidados de saúde).  

O contrato-programa é financiado pelo orçamento do SNS, onde se incluiria a compra de vacinas para assegurar o processo de vacinação, assim como medidas que visem promover uma decisão consciente e informada sobre a toma da vacina.

Anteriormente ao contrato programa (CP) as entidades tiveram de desenvolver o respetivo plano estratégico, considerando os poderes de superintendência do membro do Governo responsável pela área da saúde, como já referido, que tem o poder de definir os objetivos e critérios das EPE-SNS. O capital destas entidades é integralmente detido pelo Estado e dirige-se às necessidades permanentes, sendo este o chamado capital estatuário.

Também a vacina da gripe importa aqui incluir, uma vez que nos encontramos no inverno e piores condições imunitárias facilitam a captação do vírus, pelo que se procederia igualmente a promover e realizar a vacinação da gripe, simultaneamente à da COVID-19. Para a promoção de uma escolha consciente, uma EPE pode criar uma aplicação informativa a que todos possam aceder, enviar SMS’s informativas, assim como proceder a publicações nas redes sociais que permitam uma decisão esclarecida e/ou palestras. E uma vez que se trata de uma EPE em ligação ao SNS, as vacinas seriam gratuitas, assegurando o Estado o direito à saúde dos cidadãos.

Foquemo-nos agora nos motivos que nos levam a considerar que esta é efetivamente a melhor decisão que o Governo pode tomar.

Desde logo, a necessidade de o Estado, em determinadas situações, ter de intervir na economia assumindo posições-chave, isto é, posições estrategicamente fundamentais. Chegamos facilmente a esta conclusão no contexto da vacinação á Covid-19, por se tratar de um processo sigiloso e que obriga a coordenação da Administração e o seu total controlo. Ora, a única forma de tal acontecer é se o Estado deter todo esse setor, formando-se, necessariamente, um monopólio relativo a toda a atuação que promova e realize a vacinação, assegurando que não surgem problemas de eventual concorrência e desfasamento no acesso à vacina, e na consciencialização para a toma da mesma. 

Em segundo lugar, e independentemente de se vir a concretizar ou não, é da consciência dos ministros presentes que há uma necessidade de se modernizar e aumentar a eficiência da Administração que temos hoje, transformando os velhos serviços organizados sob moldes burocráticos, em entidades modernas, geridas sob a forma industrial ou comercial.  As empresas públicas, em inúmeros aspetos, afiguram-se uma alternativa inovadora face aos moldes burocráticos do setor administrativo, não surgindo como instrumento da intervenção do Estado na economia, mas como fator de reforma da Administração Pública.

Para além destes motivos, é ainda importante salientar que a prestação ao público de bens ou serviços em considerações especialmente favoráveis, nomeadamente a promoção e realização da vacinação, seria atingida com o maior sucesso se fosse optada a alternativa da empresa pública.

            Relativamente às vantagens de recorrer a uma empresa pública no processo de vacinação, podemos enumerar algumas como o facto de ser um desvio à teia burocrática da Administração Pública que, por vezes, atrasa a prossecução dos fins do Estado, o que não seria diferente com a vacinação – existiria um processo moroso, com diversas etapas de autorizações e diligências, revelando um expectável atraso que colocaria a vida dos cidadãos em causa; ao contrário, com as empresas públicas o processo seria dotado de uma maior agilização para atingir o objetivo último de proteger os portugueses contra a Covid-19, preservando-se o maior número de vidas humanas possível, e atuando de forma direta e imediata para o efeito. 

Em segundo lugar, a empresa pública contribuiria não só para a criação de postos de trabalho, como se afigura uma alternativa necessária relativamente ao interesse privado, uma vez que as entidades inteiramente privadas não teriam interesse, em virtude das poucas possibilidades de lucro, de proceder a todo um processo de vacinação sujeito à contínua fiscalização das entidades estatais.  

Em terceiro lugar, a empresa pública iria permitir a captação de recursos através da venda de ações da empresa ao público. Para uma empresa privada, é difícil obter grandes quantidades de capital, a não ser por meio de empréstimos, para financiar operações e ofertas de novos produtos. Para estes possíveis investidores, seria fulcral haver uma disponibilidade permanente das informações financeiras da empresa - vantagem essa que, uma vez mais, existe nas empresas públicas. Esta visibilidade das contas da empresa, de entre elas, as demonstrações financeiras trimestrais e anuais e outros documentos, permitiria que os seus acionistas, comunicação social financeira, investidores interessados ​​e analistas financeiros tivessem acesso a informações adicionais sobre a empresa. Em contrapartida, as empresas privadas não estão sujeitas a requisitos legais para tornar públicos os seus relatórios financeiros. As empresas públicas são motivadas a cumprir os requisitos de divulgação uma vez que esta proporciona e capta a atenção de potenciais investidores. 

Também o facto de estarem incluídas no mercado de bolsa de valores do nosso país, proporcionando uma visibilidade muito maior do que as empresas privadas podem dispor, releva uma vantagem relativamente às empresas públicas. Para grandes investidores/acionistas, é mais proveitoso a utilização do seu capital em bolsas de valores, daí que a presença das empresas públicas neste meio seja uma mais-valia. 

Uma vez que a regra é o Direito Privado, a gestão pública só pode ser estabelecida pelos estatutos da Empresa, para determinados aspetos do seu funcionamento, o que permite um desempenho positivo e eficiente na realização e promoção da vacina, já que a sua atividade não está constantemente a ser influenciada por outras entidades.

Vale ainda referir que as Empresas Públicas estão sujeitas ao princípio da especialidade do objeto, pelo que tendo capacidade jurídica, podem contratar serviços de publicidade, adquirir imóveis, etc…, desde que estejam relacionados com a sua ação, permitindo uma gestão muito mais eficiente de todo o processo de vacinação, assim como os possíveis serviços de publicidade podem dar acesso a todo o tipo de informações sobre a covid-19, que possibilite uma escolha ciente. Pela sua natureza, as empresas publicas são organismo que necessitam de uma grande liberdade de ação e flexibilidade de funcionamento – se o estado participasse diretamente no exercício das atividades económicas, com todos os seus meios burocráticos, o processo seria muito mais lento e difícil.

            Também as empresas públicas têm as suas vicissitudes.

É verdade que a atividade da empresa pode endividar ainda mais o país, por ser uma entidade publica que se rege pelo direito privado e ação de alguns particulares, minimizando, por vezes, a atuação do Estado e o seu poder interventivo. No entanto, uma atuação mais próxima de fiscalização e controlo por parte da UTAMSPE em colaboração com o Ministro das Finanças, através de inquéritos semanas relativos aos mapas contabilísticos das empresas, mapas mensagens com um limite monetário para a prossecução dos fins do Estado que, se ultrapassado, originará sanções, ações de fiscalização surpresa por parte do Ministro das Finanças que proporciona uma avaliação eficaz do funcionamento pratico da empresa e atribuição de prémios/bónus do Estado para as empresas que produzam mais lucros durante 6 meses sucessivos (proveniente do dinheiro dos contribuintes).

Relativamente aos outros institutos que nos fazem concorrência, reafirmamos agora o porquê de tomarmos a empresa publica como a via mais correta e não outro caminho.

O centro de vacinação poderia ser criado através de uma parceria público privada (PPP). No entanto, depois do estudo elaborado, entendemos que existem mais desvantagens e riscos associados a este mecanismo. Entre elas temos o facto de haver, associada às parcerias público privadas, fenómenos de desorçamentação, no sentido de existir uma fuga ao controlo democrático das contas públicas.

As PPP estão ligadas a processos muito complexos na fase de preparação, estudo, avaliação e negociação, que os sistemas tradicionais não exigem. Não achamos que as PPP sejam a resposta rápida e eficaz que a população portuguesa precisa neste momento. Com o começo do Inverno, os registos mostram que há uma enorme rapidez de propagação do vírus COVID-19, e de trazer consequências graves à saúde dos portugueses. Recordo que já foi provado cientificamente que cada pessoa pode contrair o vírus da covid-19 e o vírus da gripe ao mesmo tempo, pelo que o nosso principal objetivo é evitar que volte a acontecer a catástrofe nos hospitais, que aconteceu o ano passado. Não queremos um retrocesso, mas sim sucesso numa estação do ano que nos alarma tanto como esta.

A doutrina tem vindo a considerar que existe uma falta de experiência em negociar com os privados, sendo que o estado tem melhores condições para dominar as áreas de negócio, através de diferentes setores, nomeadamente o bancário. Existe uma facilidade em haver vários erros na fase de preparação do projeto, que podem condicionar a sua execução a longo prazo. Os projetos relacionados à saúde têm de ser rentáveis e criar impacto, têm de trazer sobretudo resultados eficazes.

É também importante referir que nas PPP tem existido uma má definição e alocação dos riscos e que estas significam um maior custo de financiamento do que é o custo no setor público.

A nível da gestão, identificamos desvantagens ao nível do custo do capital ser superior para o parceiro privado e de o seu financiamento ser superior ao custo da dívida pública que financiaria uma empresa pública. Existe uma grande possibilidade de surgirem fragilidades difíceis de serem recuperadas, pelo que o Estado não se pode sujeitar a que a implementação de um projeto tão importante como este, tenha falhas que obriguem a sua paralisação

Por fim, a criação de uma PPP possibilitaria diminuição da qualidade do serviço prestado, uma vez que o setor privado iria orientar a sua atuação com base em objetivos economicistas.

Quanto à criação do centro de vacinação através de um instituto público, consideramos que os riscos que estes acarretam não permitem a criação do projeto por esta via. Os institutos públicos estão sujeitos às regras de execução orçamental que as empresas públicas não têm. O esquema de benefícios e quotizações, em vez de ser decidido pelas quotizações, é decidido pelo estado, pelo que as quotizações dos beneficiários têm de ser mantidas na agência de gestão da tesouraria e da dívida pública.

Por fim concluímos que a criação de um centro de vacinação através de uma empresa pública, é o caminho que tem de ser traçado para alcançar o nosso principal objetivo: a segurança e proteção da saúde dos nossos cidadãos.

                                Trabalho realizado por:

    Catarina Guimarães;

    Daniela Pinheiro;

    Francisca Cavaleiro;

    Joana Leal;

    Sara Leite;

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