Simulação Direito Administrativo- Ponto 2 "Criação de um serviço público de natureza estadual, dependente da Ministra da Saúde e sob a égide da Direção-Geral de Saúde"

 

SIMULAÇÃO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

(Criação de um serviço público de natureza estadual, dependente da Ministra da Saúde e sob a égide da Direção-geral de Saúde)

 

1) CONTEXTUALIZAÇÃO

Desde março de 2020 que o nosso país parou, o mundo parou, ficámos presos não só no tempo, mas também nas nossas casas, sozinhos, deixando-nos a todos numa situação precária, porém foi esse isolamento necessário para que se evitassem catástrofes maiores, até nos aparecer a esperança de uma vacina.

Com este instrumento e a possibilidade de vacinação em massa conseguimos uma permissão gradual para voltar ao quotidiano.  No entanto, para tal foi preciso imensa coordenação, daí o surgimento da “Task Force” para a elaboração, condução e execução do ‘Plano de vacinação contra a COVID -19 em Portugal’, com o objetivo de estabelecer o planeamento do processo de vacinação a médio e longo prazo, envolvendo as componentes logística, executiva e comunicacional e ainda coordenar e articular os esforços dos departamentos governamentais envolvidos no processo de vacinação.

As suas funções passavam ainda pela adaptação do programa de vacinação às constantes condicionantes externas e internas que o afetem, o que requeria um esforço na articulação dos ministérios para a execução do mesmo, e pela comunicação da evolução do mesmo a todos os públicos-alvo desde o cidadão comum até à Ministra da Saúde, que se articula com o Gabinete do Primeiro-Ministro.

Tendo o processo grande aderência por parte da população e os seus resultados se mostrarem positivos, com o melhoramento da situação pandémica e as altas taxas de vacinação, já não se sentiu a necessidade de continuar com a Task-Force, contudo esta metodologia mostrou como atuar de forma eficaz e ágil perante tal calamidade, admitindo-se a importância de continuar com a campanha de vacinação intensiva, com uma aproximação da mesma à população e novos instrumentos de promoção e de combate à desinformação, tendo em conta que não se vê o termo desta situação.

Para tal e em virtude do pedido de parecer jurídico, propomos a criação de um serviço público de natureza estadual, na dependência da Ministra da Saúde e sob a égide da Direção Geral de Saúde

Cabe à Administração Pública o papel principal em toda esta atuação, em que o seu sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado e outras entidades Públicas visam a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas, o que engloba obviamente a área da saúde.

A Administração é distinguida em três grupos: administração direta, indireta e autónoma. Iremos focar-nos na administração direta que se define por ser a atividade exercida pelos serviços integrados na pessoa coletiva Estado e que apresenta como características: unicidade; carater originário; territorialidade; multiplicidade de atribuições; pluralismo de órgãos e serviços; organização em ministérios; personalidade jurídica una; instrumentalidade; estrutura hierárquica e supremacia. Perante isto, este tipo de administração está submissa a um poder de direção do Governo (Art.º 199º, alínea d, CRP), poder de emanar comandos vinculativos, e também a um dever de obediência.

Fazem parte do Governo, órgão central da administração direta, os ministérios que são constituídos por uma série de serviços e de organismos, como por exemplo o Ministério da Saúde tem uma Direção Geral de Saúde, sendo neste âmbito que se insere a criação de um serviço público. 

 

 2) DEFINIÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO, A SUA NATUREZA

             Em primeiro lugar cumpre perceber o que é um serviço público, ou seja, quais as suas características, os serviços públicos podem ser entendidos como sendo partes constituintes de Pessoas Coletivas Públicas, que são dirigidos pelos seus órgãos e desenvolvem atividades e prosseguem fins da Pessoa Coletiva Pública de que fazem parte, a título de exemplo temos as Direções-Gerais.

Os serviços públicos, são assim, elementos da organização de uma Pessoa Coletiva Pública e por isso estão vinculados à prossecução das atribuições que a lei puser a cargo desta e estarão sempre na dependência direta de um órgão da administração, que sobre ele exerce o poder de direção e cujas ordens e instruções deve obediência.

Relativamente ao tipo de Administração a que estão sujeitos, este irá depender, da natureza da Pessoa Coletiva Pública em que se inserem e consequentemente ao tipo de Administração que essa está sujeita.

Neste sentido, na situação apresentada, o serviço público a ser criado, ficará ao encargo da Direção-Geral de Saúde, pelo que será incluído no Ministério da Saúde, ficando adstrito ao modelo de Administração Direta do Estado, tendo neste sentido, o Governo, na figura da Ministra da Saúde, poderes de direção relativamente a esta entidade, nos termos da alínea d) do artigo 199º da Constituição da República Portuguesa, nº1 do artigo 2º da Lei nº4/2004 de 15 de janeiro e alínea c) nº2 do artigo 27º da Lei Orgânica do Governo.

O modelo que propomos, ficaria a encargo da Direção-Geral de Saúde, esta já é por si mesma um serviço público nos termos da definição dada anteriormente, sendo parte integrante do Ministério da Saúde.

As Direções-Gerais na sua composição repartem-se em diversos departamentos -as direções de serviços - estas por sua vez em divisões e repartições. As Pessoas Coletivas Públicas têm, a seu encargo, diversas responsabilidades e objetivos que devem ser asseguradas e prosseguidos. Para que tal seja alcançável de uma forma mais simples, no seio das Pessoas Coletivas Públicas poderão existir diversos departamentos especializados em determinadas áreas. Para isso, existem os serviços públicos, estes, por sua vez, sendo criados, poderão ser repartidos noutros, por forma a especializar ainda mais as tarefas.

Neste sentido, o modelo que defendemos, inserir-se-ia na Direção-Geral de Saúde, contudo representará uma especialização específica, tendo em conta o seu objetivo, que é o processo de vacinação. 

Um ponto relevante que importa salientar, no que diz respeito aos serviços públicos são as formas da sua organização. Poderemos distinguir três critérios, a organização horizontal, organização territorial e organização vertical. A organização horizontal tem em conta a matéria ou o fim do serviço público em questão, a organização territorial considera o território e para a organização vertical releva a hierarquia.

Neste âmbito importa analisar com maior pormenor a organização hierárquica, esta diz respeito à forma de estruturação dos serviços e à maneira como os diversos graus constituintes dos serviços públicos se relacionam entre si em termos de supremacia e subordinação.

O Professor Freitas do Amaral define a hierarquia como o “modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe a subalterno o dever de obediência.”

Podemos distinguir a hierarquia interna da hierarquia externa. A hierarquia interna respeita às relações estabelecidas dentro do próprio serviço público, entre os vários atores que compões aquele serviço, é por isso marcada por vínculos de superioridade e subordinação, tendo em conta a divisão do trabalho entre os agentes que compõe aquele serviço púbico. Já a hierarquia externa respeita ao enquadramento do serviço público na Pessoa Coletiva Pública, nesta vertente os vínculos estabelecidos são novamente de superioridade e subordinação, mas entre os órgãos da Administração, estando em causa a repartição de competências entre aqueles que atuam em nome da Pessoa Coletiva Pública.

Neste sentido, em termos de hierarquia interna, o serviço público de vacinação terá vários agentes encarregues da coordenação e logística do processo, onde existirão cargos de maior preponderância que outros e que terão mais poderes, contudo tudo releva na ótica da repartição de tarefas.

No que diz respeito à hierarquia externa, o serviço de vacinação, ainda que tenha os seus coordenadores e diretores, ficará adstrito às ordens e orientações não só da Direção-Geral de Saúde, como também do Ministério da Saúde.

No quadro das diferentes classificações dos serviços públicos, em primeiro lugar entendemos que este é um serviço principal, visto que desempenha uma atividade que corresponde a uma atribuição do Estado, ou seja, o Estado é que tem a responsabilidade de assegurar o processo de vacinação para toda a sua população

Relativamente ao processo de criação deste serviço público, nos termos do nº1 do Artigo 24º da Lei nº4/2004 de 15 de janeiro, este será criado por decreto regulamentar e tendo em conta as alíneas do artigo em questão.

 

3) VANTAGENS E DESVANTAGENS DO SERVIÇO PÚBLICO

O processo de campanha de vacinação exige um enorme esforço de coordenação e cooperação, sendo necessário controlar o transporte, o armazenamento, o planeamento e a distribuição das vacinas.

A melhor maneira de conseguir esta tão necessitada coordenação e cooperação é através da administração direta do Estado, através de um serviço público, dado que este estará diretamente sobre a alçada do Ministério da Saúde e da DGS, que são as entidades de poder público responsáveis pelo processo de vacinação.

Poderia pôr-se em causa o facto de tal criação ter dispêndios avultados para a Administração, porém perante um sucesso desta campanha de vacinação intensiva, os resultados irão verificar-se ao nível da saúde, ora com uma alta taxa de vacinação, a propagação da Covid-19 e as suas consequências irão diminuir pelo que isso levará a um menor dispêndio dos dinheiros públicos no serviço nacional de saúde.

Ao estabelecer outras instituições ou institutos para regular este processo, estar-se-ia a criar novos entraves na comunicação e cooperação do processo, entraves estes desnecessários pois não existiriam com uma administração direta. Por outro lado, é a administração direta que permite uma maior transparência no processo, bem como maior concretização dos interesses públicos em causa, tendo como principal foco a saúde e segurança dos cidadãos, e assegurando um tratamento igualitário.

 

4) DESVANTAGENS DE OUTRAS ALTERNATIVAS

Task Force

A continuação do programa de vacinação através de uma Task Force, sobre a alçada do Ministério da Defesa nacional, é algo que, atendendo à situação atual, já não faz sentido. Numa fase inicial compreende-se o motivo da intervenção das forças armadas, que permitiram um nível de organização e eficiência que apenas podiam ser alcançados por estes, o que se refletiu no sucesso que teve, sendo Portugal hoje em dia um dos países com maiores taxas de vacinação do mundo.

Contudo, a continuação do modelo anteriormente utilizado, por um lado, já não se justifica, dado que estamos na fase final do processo de vacinação, e as maiores preocupações em relação à organização do processo já foram resolvidas. Por outro lado, e mais importante, não existindo uma necessidade urgente de intervenção militar, esta deve ser reduzida ao mínimo, já que uma manutenção de um controlo militar reverte os princípios da democracia e soberania do povo.

Como refere o próprio Vice-Almirante Gouveia e Melo, quando respondeu a questões sobre o apelo ao seu retorno e da Task Force, “eu não tenho nenhuma vontade que a sociedade civil fique presa por militares, porque isso seria péssimo para a democracia”.

 

Agência independente

As agências independentes são criadas para setores especiais ou particulares em que se justifica uma tutela contra o poder público, já que estas agências não respondem perante o Estado (este não tem poderes de direção, tutela ou superveniência sobre elas), não existindo assim pressões políticas ou outros interesses que não correspondam ao interesse público e o bem dos cidadãos.

Não nos parece que neste caso se justifique uma criação de uma agência. No processo de vacinação, o risco de pressões políticas ou interesses diversos prejudiciais é quase nulo, dado que é no interesse de qualquer político ou membro do Estado que o processo de vacinação ocorra o mais rapidamente e suavemente possível. Não existe um conflito entre o que é bom para a população e interesses políticos; neste caso, eles coincidem.

Por outro lado, o facto de o Estado não exercer poderes de direção, tutela ou de superveniência, coloca eventuais problemas de transparência, bem como, dada a importância da cooperação entre as várias entidades relevantes para o processo, a criação de uma agência independente seria contraprodutiva.

 

Concessão ou PPP

A questão sobre as concessões ou as Parcerias Público-Privada é bastante controvertida. Justifica-se o recurso a estas opções principalmente por duas razões: uma maior eficiência e gestão através de privados e a questão do “Value for Money”: existe um projeto com interesse público, porém o investimento e o risco são divididos entre o público e o privado. Contudo, mesmo nas situações em que normalmente se aplicam estes institutos, (construção de autoestradas, hospitais, etc) a sua utilidade e sucesso é bastante relativo, existindo inúmeros casos em que a sua utilização foi prejudicial para o Estado e para o país.

Por outro lado, as PPP revelam problemas na “accountability”, ou seja, no controlo dos gastos do Estado (sendo utilizadas, por vezes, para “desorçamentar”). Numa questão em que a transparência assume enorme importância, cremos que o recurso às concessões ou às PPP seria um erro.

Assim, não consideramos benéfica a utilização destes institutos no processo da vacinação, tendo em conta a importância que este processo representa para o país e para a saúde da população, e a instabilidade de resultados que estes institutos acarretam. Mais, no caso em análise o recurso a estes modelos é ainda mais questionável neste caso em concreto, por duas razões: A eficácia e eficiência que pode ser trazida por empresas privadas é bastante mais reduzida do que numa situação comum, dada a enorme cooperação que teria de ser feita com o Estado. E, principalmente, tanto as concessões e as PPP aplicam-se em situações e investimentos de longo prazo, utilizando-se normalmente em casos que o investimento seria demasiado alto para o Estado efetuar por si próprio (gerando assim o suposto “Value for Money”. Porém, o plano da vacinação em causa é suposto ser intensivo e no curto prazo, situação incompatível com os modelos em causa.

 

Modelo de funcionamento inteiramente privado

O modelo de funcionamento inteiramente privado também não nos parece o mais adequado. Sendo o principal foco das empresas privadas o lucro, confiar nelas para gerir uma situação com um interesse público tão relevante, seria, na nossa opinião, um erro.

Em diversos outros setores de direito público, em que também existe interesse público, o recurso a empresas privadas pode trazer benefícios, já que em princípio as empresas privadas são mais eficientes do que o Estado (pois o seu principal objetivo, o lucro, depende disso). Quando o interesse público e os interesses das empresas privadas são iguais ou semelhantes, ou quando o interesse público não pode, em princípio, ser prejudicado pelos interesses dos particulares, justifica-se um funcionamento privado, dado que o que está em causa é apenas a eficiência. Contudo, muitas vezes o interesse público e os interesses privados não coincidem, e é preciso estabelecer um equilíbrio entre a eventual eficiência ganha e os riscos de prejuízo do interesse público que a privatização acarreta.

No processo de vacinação está em causa um interesse público de extrema importância: a segurança e a saúde dos cidadãos do país. Sendo o interesse das empresas privadas o lucro, que pode não coincidir ou mesmo ser contrário ao interesse público em causa, seria absurdo correr o risco de este interesse ser menosprezado ou negligenciado apenas por, eventualmente, uma maior eficácia de gestão pelos privados face à gestão do Estado.

 

Institutos públicos

Os institutos públicos pertencem a um substrato institucional diferente do Estado, possuindo personalidade jurídica e um grau de autonomia próprio. Ora, a nosso ver, estas dotações dos institutos públicos não nos parecem convenientes a um processo de vacinação que deve ser feito de forma conjunta e sem graus de distinção entre as suas partes integrantes.

A verdade é que a vacinação dos nossos cidadãos não nos parece compatível com uma entidade que se encontra desapegada do Estado e que trabalha autonomamente, na medida em que encaramos a vacinação como um processo demasiado exigente e que necessita de ser feito de forma conjunta, com o Estado como coordenador principal e tal só é possível de se verificar se esse trabalho for realizado por um serviço publico, pois este sim é um elemento considerado integrado na organização interna da Pessoa Coletiva Publica Estado

 

5) CONCLUSÃO

Como exposto, a criação de um serviço público que coordene a vacinação efetivamente parece-nos ser a melhor solução para atingir este fim. Estes, por se apresentarem não como uma parte autónoma mas sim como uma parte integrante  do Estado, realizarão o processo de vacinação sempre sobre a égide do Estado e da Direção Geral de Saúde, auxiliares e dirigentes neste processo. É ainda de realçar que os serviços públicos nos oferecem uma flexibilidade que as outras entidades dificilmente alcançam, isto é, sendo um princípio base dos serviços públicos a sua modificabilidade, a inerência inevitável de variabilidade do interesse publico que se pode vir a verificar neste processo pode facilmente ser contornada por esta característica, podendo a qualquer altura ser alterado e repensado o regime de organização e funcionamento do serviço publico.

Posto isto, e visto não ser compatível a criação de serviços públicos com regimes de autogestão, qualquer serviço publico está sempre na dependência direta de um órgão de administração (neste caso a Direção Geral de Saúde), que sobre ele exerce o poder de direção, por isso, apresentando-se esta característica da cooperação como essencial a um processo de vacinação, a criação de um serviço publico que sirva de meio para desempenhar este tão importante fim é a melhor solução que o Governo pode adotar.

 

Bibliografia:

- AMARAL, Diogo Freitas. Curso de Direito Administrativo: Volume I. 4º Edição. Almedina, 2015

- Lei nº4/2004 de 15 de janeiro, “Princípios e normas a que obedece a organização da Administração Direta do Estado”

- Decreto-Lei 169-B/2019 de 3 de dezembro, Lei Orgânica do Governo

- Constituição da Républica Portuguesa

- https://www.rtp.pt/noticias/pais/gouveia-e-melo-considera-que-nao-e-altura-de-voltar-para-a-task-force_v1362115

 

 

Trabalho Realizado por:

Andreia Soares, nº 64322

Diana Francisco, nº 64594

Miguel Sá Fernandes, nº 64420

Rita Trabulo, nº 64586

Subturma 15, Turma B, 2º Ano