Análise ao acórdão n.º0041/13, de 22 de Janeiro de 2014 - Supremo Tribunal Administrativo
Análise ao acórdão n.º0041/13, de 22 de Janeiro de 2014 - Supremo Tribunal Administrativo
O acórdão
em questão retrata um pedido de cumprimento de uma dívida por prestações e um
pedido de dação em pagamento. Foi necessário todo um procedimento administrativo
até à emissão do ato, tal como nos indica o presente acórdão – “a esses
procedimentos são aplicáveis os princípios gerais que regulam a atividade
administrativa e as normas que a Lei Geral Tributária prevê para os
procedimentos administrativos”. Como podemos observar, há normas e princípios
administrativos que são aplicáveis ao caso em questão.
A norma em causa seria o artigo 60.º da Lei Geral Tributária
que atribuía o direito de audiência prévia. Importa referir que este trâmite legal visa
permitir a participação dos interessados (ou destinatários das decisões) nas decisões
que lhe digam respeito, contribuindo com factos que ajudem a Administração pública
a decidir da forma mais justa. A omissão desta decisão levará à anulabilidade
da decisão, exceto se for demonstrado que esta só podia, em abstrato, ter
conteúdo que teve em concreto e que por isso impunha a aplicação do princípio
do aproveitamento do ato administrativo. Torna-se necessário uma análise
concreta das circunstâncias de cada caso, de modo a aferir se estaria ou não
perante uma situação de absoluta impossibilidade de a decisão do procedimento
ser influenciada pela audição da requerente.
A FAZENDA PÚBLICA, por discordar dos fundamentos apresentados,
recorre para o Supremo Tribunal Administrativo requerendo uniformização da jurisprudência
sobre a matéria do artigo 284.º CPPT e o artigo 27.º, n.º1, alínea b) do ETAF. O
pagamento em prestações e a dação em pagamento são considerados procedimentos
administrativos da mesma natureza, não havendo lugar à audiência de
interessados.
Tal como deliberou o acórdão fundamento, não houve
violação do direito de audiência, dado que não existiu nenhuma instrução
procedimental que justificasse tal audição. Há audiência prévia sempre que estamos
perante o decurso de uma instrução procedimental administrativa. Não se podia
esperar outra decisão, pois os elementos relevantes do caso encontravam-se
simultaneamente no processo de execução fiscal e que eram do perfeito
conhecimento do requerente.
Posto isto, a recorrida não apresentou contra-alegações
no que a isto diz respeito.
O
Procurador-Geral-Adjunto emitiu douto parecer no sentido de que ocorria a
invocada oposição de acórdão e quanto ao mérito do recurso se devia manter o
acórdão recorrido, argumentando do seguinte modo: (1) no acórdão fundamento
estava em causa um pedido de pagamento em prestações e no recorrido está em
causa um pedido de dação em cumprimento, que parece deverem considerar-se como
idênticos para efeito de verificação dos requisitos de oposição de acórdãos,
uma vez que para efeitos da controversa audição prévia estão submetidos às
mesmas regras legais; (2) enquanto que no acórdão fundamento se entendeu que o ato
de indeferimento do pedido de pagamento em prestação (ou dação em cumprimento),
tem natureza de ato de trâmite ou judicial, com consequente inexigibilidade de
audição prévia – art. 60º LGT.
No acórdão recorrido considerou que estava em causa um
verdadeiro ato administrativo tributário (individual e concreto), proferido no âmbito
de um procedimento administrativo e, por isso, deveria ter sido facultado ao
requerente o direito de audiência prévia – artigo 60.º LGT. Está em causa um
procedimento administrativo em que a Administração Tributária atua no exercício
da sua função tributária, ou seja, pratica atos administrativos cuja matéria em
causa é tributária. Ainda que a matéria em causa seja administrativa o ato em
causa não deixa de ser um verdadeiro ato administrativo – “só a estes
procedimentos haverá que aplicar os princípios gerais regulamentadores da
atividade administrativa e as normas do LGT aplicáveis ao procedimento
tributário, designadamente a norma constante do art. 60º (princípio da
participação)”. Sobre esta temática importa referir que tinha bastante relevância
aplicação do princípio do aproveitamento doas atos administrativos, pois não
estamos perante uma situação de absoluta impossibilidade de a decisão ser influenciada
pela audição do requerente/interessado.
A grande
questão que se coloca é a de saber, partindo da ideia de que são distintos os
atos questionados nos dois acórdãos, se aos procedimentos tributários
enxertados no processo de execução fiscal (seja o pedido de dação em pagamento,
seja o de pagamento da dívida em prestações, posto que ambos os acórdãos os
aceitaram como procedimentos tributários) é aplicável a norma contida no art.
60º da LGT. E, no caso afirmativo, se a omissão do dever de audição se
deve degradar em não essencial por apelo ao princípio do aproveitamento dos
atos administrativos. Como exposto anteriormente, os dois acórdãos em questão
perfilharam soluções opostas relativamente ao mesmo assunto. Nesse sentido, o
presente desenvolvimento procura esclarecer e dar uma solução no sentido de
saber qual das decisões deverá prevalecer e qual delas se deverá aplicar. Para
mais facilmente chegarmos à conclusão começaremos por investigar se estaríamos perante
um procedimento tributário, tal como é descrito no artigo 54.º, n.º1, alínea h)
da LGT, apreciado e decidido pelo membro do governo de quem dependa a
administração a administração tributária legalmente competente para a
liquidação, o qual autorizará ou não, por vontade própria, essa forma de
extinção da obrigação tributária.
Este
acórdão procura também dar resposta à questão de se saber se a omissão da exigência
da audiência prévia levaria à anulabilidade da decisão ou no caso de ser manifesto
que a decisão viciada só podia, em abstrato, ter o conteúdo que teve em
concreto.
Segundo
a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, há uma orientação no
sentido de que os vícios de forma não conduzem à anulação do ato a que
respeitam, e que as formalidades procedimentais essenciais se podem degradar em
não essenciais se, apesar delas, foi dada satisfação aos interesses que a lei
tinha em vista ao prevê-las.
O
acórdão em questão não considerou a audiência dos interessados como um requisito
procedimental, considerou que a formalidade em causa só se podia considerar não
essencial se essa essa audiência não tivesse a mínima probabilidade de
influenciar a decisão tomada, e se se impusesse, por isso, o aproveitamento do
ato. Dever-se-ia analisar as circunstâncias do caso concreto. Assim sendo, as
circunstâncias concretas do caso levaram ao Supremo Tribunal de Justiça a concluir
que, no caso dos autos, não se podia dar como garantido que o exercício do
direito de audiência prévia não teria qualquer relevância na decisão.
Desta
forma, o presente Tribunal improcedeu o recurso, confirmando a decisão do acórdão recorrido.
ATO ADMINISTRATIVO
O
Ato Administrativo é o ato jurídico unilateral praticado no exercício do poder
administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou
privada, para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso
considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa
situação individual e concreta. Está previsto no art. 148º CPA – “Para efeitos
do disposto no presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões
que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos
jurídicos externos numa situação individual e concreta”.
No
caso em apreço estamos perante um ato administrativo
Há
várias categorias de atos administrativos. Podemos, por exemplo, categorizá-los
em primários ou secundários. Os atos primários subdividem-se em atos
impositivos (impõem a alguém uma conduta ou sujeição a determinados efeitos jurídicos)
ou permissivos (atribuem a possibilidade de um certo particular adotar uma conduta,
que pode ser ação ou omissão, que lhe estariam vedados. Nesta categoria estão, por
exemplo, a concessão de licenças, autorizações, entre outros. Os atos secundários,
tal como o próprio nome indica, são secundários a um ato primário, mas versam
diretamente sobre esse ato e indiretamente sobre a situação real sobre a qual
versa o ato primário.
A meu
ver, no acórdão em apreço estaríamos perante um ato primário permissivo. Quanto
ao autor, seria uma decisão nos termos do artigo 120.º CPA e quanto ao destinatário
seria um ato singular.
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO – AUDIÊNCIA DE
INTERESSADOS
A
fase da audiência dos interessados precede a fase da decisão final, pois a audiência
dos interessados pode afetar os interesses dos particulares – artigo 267.º,
n.º5 CRP + artigo 12.º CPA.
Este
princípio está regulado nos artigos 121.º a 125.º CPA. Tal como nos indica o artigo
121.º, n.º1CPA “Sem prejuízo do disposto no art. 124º, os interessados têm
direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final,
devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”.
Trata-se de um direito que assiste aos interessados/requerentes.
A
lei consagra casos em que há dispensa de audiência prévia, como é o caso do
artigo 124.º CPA, mas não se aplica ao caso em questão. Porém, o número 2 do
mesmo artigo alude para o facto de a Administração estar obrigada a fundamentar
sempre que a audiência seja dispensada e não tenha lugar.
Segundo
o prof. FREITAS DO AMARAL o procedimento decisório de 1º grau é o procedimento
administrativo tendente à prática de um ato primário, que deverá seguir várias
fases: fase inicial, de instrução, da audiência dos interessados, da preparação
da decisão, fase da decisão e fase complementar. No caso que nos estamos a
debruçar o demandante não foi ouvido no âmbito do procedimento administrativo e
deveria ter sido, tal como nos indica o professor FREITAS DO AMARAL.
Deste
modo, podemos concluir que antes da decisão do Vice-Presidente do CSM no novo
procedimento não foi respeitada a exigência da audiência prévia do interessado –
artigo 121.º, n.º1 CPA, nem foi observada a fundamentação que a lei exige para
a dispensa da audiência prévia – n.º2 do artigo 124.º CPA.
EFEITOS DA VIOLAÇÃO DO DIREITO DE AUDIÊNCIA PRÉVIA E
PRINCÍPIO DO APROVEITAMENTO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.
Por
fim, resta-nos analisar os possíveis efeitos que a violação do direito de audiência
prévia poderá originar.
Depois
de chegarmos à conclusão de que a exigência do artigo 121.ºCPA não foi
respeitada, importa perceber qual é a consequência que advirá dessa violação. O
vício será a nulidade ou a anulabilidade do ato? A este respeito o professor FREITAS
DO AMARAL considera que a preterição da audiência prévia dos interessados conduz
a um vício de forma que levará à anulabilidade. A jurisprudência maioritária vai
no sentido de que a omissão da audiência constituiu uma formalidade legal que dá
origem à anulabilidade da decisão. Seguindo esta lógica, conclui-se que no caso
concreto o mesmo sofre de anulabilidade do ato administrativo – artigo 163.º,
n.º1 CPA.
Nos
termos da alínea a) do artigo 163.º, n.º5 CPA a recorrente podia usufruir do
princípio de aproveitamento do ato administrativo dado que a decisão que foi proferida
em 2018 já seria uma decisão final.
Aluna n.º 64227
2.º Ano, Turma B
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