Análise do Acórdão 0359/14.2BEAVR do Supremo Tribunal Administrativo

1. Introdução

Recorre A (...), S.A. ao Supremo Tribunal de Justiça, visando a revogação da sentença de 24-04-2019, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, tendo julgado «totalmente improcedente» a impugnação que intentara contra o Município de Estarreja. Na origem da ação está uma petição para anulamento de um ato de liquidação das taxas relativas a licenças de bombas abastecedoras de combustíveis e de ar do posto de abastecimento da área de serviço de Antuã A1, no quilómetro 262, com o valor de 3.064,06€, e referente ao ano de 2014.

2. Alegações do recorrente

1. Surge nesta alegação do recorrente uma nova figura no litígio, a B (...), S.A. (que a partir deste ponto será identificada por B, S.A.). Entre B, S.A. e o Estado Português foi celebrado um contrato de concessão para a construção e exploração, em regime de portagem, da auto-estrada do norte, desde Vila Franca de Xira até aos Carvalhos. 

Mediante o pagamento de uma remuneração, B, S.A. cedeu à aqui impugnante a exploração da área de serviço da Antuã. Caberia a B, S.A., sendo esta a entidade concessionária das auto-estradas, fiscalizar os serviços a prestar pela impugnante na área de serviço em questão.

 

2. Tendo em conta o disposto no ponto anterior, a alegação de A, S.A. afirma que se encontra no domínio público o posto de abastecimento da área de serviço (onde se localizam bombas de abastecimento de combustíveis e tomadas de ar e água), sendo que as mesmas integram o contrato de concessão a B, S.A., celebrado com o Estado.

 

3. O recorrente alega que não compete ao Município de Estarreja a cobrança de taxas pela instalação de bombas de abastecimento de combustíveis em áreas de serviço, e baseia a sua alegação afirmando que é prerrogativa da entidade concessionária a cedência de exploração das áreas de serviço a outra entidade.

Sendo as auto-estradas bens de domínio não das autarquias locais, mas sim do Estado, A, S.A. defende, assim, que a responsabilidade pela cobrança de taxas cabe a este último.

 

4. Tomando em consideração o disposto nos pontos anteriores, A, S.A defende que matérias de licenciamento, fiscalização, etc, sobre a área de serviço em referência, nas quais está incluída a faculdade de cobrar taxas sobre o funcionamento da mesma, são da exclusiva competência de B, S.A, em consequência do contrato de concessão que esta figura celebrou com o Estado Português. 

Estas competências estariam, assim, fora da área de competência da administração local.

 

5. Uma vez que o Município de Estarreja não estava na posse de competência para praticar os atos que praticou, o recorrente afirma que estes atos de liquidação de taxa impugnados se encontram sob vício de incompetência absoluta, o que faz com que lhes seja aplicado o desvalor da nulidade, pelo artigo 103º/2 do Código do Procedimento Administrativo (doravante «CPA»).

 

6. Após esta conclusão, o recorrente levanta ainda questões sobre a natureza dos tributos em questão como reais taxas, argumentando que não se cumpre o requisito de assumirem forma de "(...) prestação concreta de um serviço do domínio público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares".

 

7. A, S.A. defende que a área de serviço em questão não utilizou qualquer bem do domínio público/sem-público da autarquia, portanto, nada que resulte em contraprestação da Câmara Municipal de Estarreja face ao pagamento da referida "taxa" pela ora recorrida.

 

8. O recorrente repudia a ideia da existência de uma nova figura que pudesse ser usada como justificação da dita taxa - a figura da prevenção de riscos e da proteção civil, e alega ter sido intenção do Município de Estarreja criar uma texa de proteção civil sobre uma instalação pública.

 

9. O recorrente sustenta a sua alegação com base legal, referindo o art.6º/1 f) da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, onde figura a «prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil». No entanto, no art. 3º da mesma lei, refere-se que tal taxa tem que assentar na prestação concreta de um serviço, sendo que o mesmo necessita de utilidades divisíveis (art. 5º).

 

10. Não sendo verificadas prestações de serviços concretos de fiscalização por parte do Município de Estarreja (nem pelos serviços de bombeiros e da proteção civil do mesmo município) que não estejam ligados a outras taxas já anteriormente cobradas, A, S.A. afirma não fazer sentido a utilização dessa figura para justificar a nova taxa cobrada.

 

11. É apresentada por A, S.A a ideia de que aquele tributo assume uma figura de uma compensação devido à área de serviço em questão ser encarada como elemento "poluidor".

 

12. Assim, por conclusão do ponto anterior, não poderia deixar de se considerar que a norma contida nos pontos 7.1.2 e 7.2.2 da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro violaria os princípios de exclusividade na cobrança e determinação das taxas.

 

13. Caso o valor do tributo se encontre dependente do desgaste ambiental produzido, torna-se de extrema dificuldade, a partir do teor da supra referida norma, conseguir perceber-se de que forma é medido o alegado desgaste ambiental.

 

14. O recorrente afirma que o impacto ambiental de um posto de abastecimento de combustíveis não é gravemente intenso. Refere ainda que, caso o fosse, a instalação de postos de revenda de combustíveis encontrar-se-ia sujeita a avaliação do impacto ambiental, nos termos do Decreto-lei n.º 69/2000, de 3 de maio, e não está, corroborando a sua afirmação inicial.

 

15. De modo a que a lesão dos recursos naturais tenha a menor expressão possível, é necessário que o posto de abastecimento obedeça a exigentes e rigorosas regras, dispostas na Portaria n.º 131/2002, de 9 de Fevereiro.

 

16. A última via que poderia vir a ser usada pelo recorrido para justificar a aplicação do tipo de tributo em questão seria a remoção de um obstáculo jurídico, mas, tal como A, S.A demonstra, este não é o caso, e tal pode ser visto na própria previsão do tributo.

 

17. A, S.A. reforça de novo a ideia de que o terreno onde se instalou a área de serviço não fazia parte do domínio público do Município de Estarreja, sendo uma área de domínio público estatal, em que a concessão foi contratualizada com B, S.A., sendo esta última figura responsável pela fiscalização e cobrança de taxas, por força do contrato de concessão celebrado.

 

18. A taxa impugnada não deve ser vista como forma de desincentivar a criação ou exploração de atividades com componentes poluidoras. Foi referido anteriormente, e consolidado neste ponto, que à atividade de abastecimento de combustível na via pública são aplicadas taxas segundo o princípio da proporcionalidade, tendo em conta as lesões potencialmente causadas por esta atividade.

 

19. A lei admite, nomeadamente na Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, que possa «ser fixado com base em critérios de desincentivo à prática de certos atos ou operações» (n.º 2). No entanto, a regra geral é de que o valor esteja condicionado com os custos da atividade pública ou dos benefícios do particular, presente no artigo 4º/1 da referida lei.

 

20. A, S.A alega que o Município de Estarreja está a criar um novo pressuposto para a criação e aplicação da taxa em questão, no caso em específico, fazendo uma interpretação contrária ao regime geral das taxas, que é uma reserva constitucional parlamentar por força do artigo 165º/2 da CRP.

 

21. A, S.A, para além de alegar a inconstitucionalidade da taxa impugnada pelo Município de Estarreja, também alega a inconstitucionalidade da norma que é usada como principal potenciadora da aplicação da mesma taxa: o artigo 4°/2 da Lei n.º 53-E/2006, sustentando que o enunciado demasiado vago e aberto a diversas interpretações diferentes, para além de contrário à ideia de bilateralidade exigido pelas taxas. Tal pode fazer existir taxas com contraprestações que não são sequer visíveis, ou em casos extremos, em que não exista contraprestação de todo.

 

22. A, S.A alega que a área de serviço em questão tinha já pago a taxa destinada ao afastamento do obstáculo jurídico relacionado com um possível impacto ambiental da atividade desenvolvida, não podendo existir uma nova penalização tributária com base na ideia de impacto negativo. 

 

23. Presume-se, assim, que a licença e autorização concedidas só foram deferidas após a verificação do cumprimento das regras técnicas para a minimização do impacto ambiental, cujo valor é baseado num cálculo que já compreende externalidades ambientais a suportar pelo município. Não fará sentido, na alegação do recorrente, que exista uma nova taxa incidente na mesma atividade e com fundamentos semelhantes.

 

3. Contra-alegações do recorrido

 

O recorrido, Município de Estarreja, efetuou variadas contra-alegações, expostas em seguida:

 

1. É primeiramente alegado que B é uma empresa privada que apenas possui uma concessão do Estado, não detendo poderes de fiscalização ou licenciamento- algo que advém da sua natureza de empresa privada. Sendo assim, essa responsabilidade fica na competência das autarquias locais, tal como estava expresso no contrato de concessão. 

 

2. O recorrido alega também que o sinalagma que caracteriza uma taxa não tem que ser necessariamente contemporâneo a essa mesma taxa, podendo a contraprestação surgir posteriormente, num momento indefinido, que não o do pagamento da taxa, não tendo, também, a prestação que estar, de forma rigorosa, ligada ao tipo de serviço a que se destina.

 

3. Afirma-se que a prestação do serviço subjacente à taxa pode estar expressa e dividida por várias ações promovidas pela autarquia em função do caso concreto da recorrente.

 

4. Serviços esses, prestados pelo Município de Estarreja a A, S.A, que são recorrentes e de vários tipos.

 

5. A taxa de licenciamento que A, S.A mencionou foi paga ao poder central, o Estado, e tem como finalidade o pagamento do serviço de licenciamento em si. Os outros tipos de elementos de fiscalização do funcionamento do serviço e de qualquer outro tipo de licença exigida (por exemplo, por planos de emergência) são de responsabilidade da autarquia, devendo ser a esta que a taxa em questão deve ser paga, agora de modo justificado.

 

6.  O Município de Estarreja demonstrou especial preocupação em obedecer ao Princípio da Proporcionalidade, tendo ajustado o valor da taxa consoante o serviço de abastecimento fosse realizado em prédio privado ou na via pública.

 

7. Devido à proximidade ao Rio Antuã, e pela atividade em questão ser geradora de poluição (por lidar com combustíveis), existe necessidade de um pagamento de A, S.A pelos possíveis encargos monetários que possam emergir ao Município de Estarreja com a exploração desta atividade, sendo dado o exemplo da monitorização da poluição no rio acima referido.

 

4. Fundamentação

 

No caso em apreciação, o STA irá avaliar a decisão de  julgar improcedente a impugnação da taxa do Tribunal Fiscal de Aveiro, observando se existiu erro de julgamento e atentando na assertividade da interpretação. É disposto que os atos de liquidação da taxa se mostraram feridos do vício de incompetência absoluta, e que ao tributo em causa não lhe seria reconhecida a natureza de taxa, pelo que sofreria de inconstitucionalidade orgânica e formal, por violação do disposto nos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP.

 

Primeiramente, a decisão foi de que não existiu incompetência absoluta para exigência da taxa em questão, incompetência alegada por A, S.A.. De facto, o Município de Estarreja, com a dita taxa, não está a fiscalizar, nem tão pouco a proceder ao licenciamento da estação de serviço, sendo que esta, como já anteriormente referido, pertence ao Estado.

 

A taxa em apreciação diz respeito a deveres e preocupações camarárias, estando estas intimamente ligadas à exploração na autarquia deste género de atividade, sendo esta um fator de risco ambiental para o rio Antuã, por consequência da sua proximidade ao mesmo. 

 

Tais preocupações motivam, por parte da autarquia, investimento não apenas na monitorização da poluição do rio, como também na transportação de mercadorias perigosas (como é o caso dos combustíveis), exigindo especial atenção da Proteção Civil. a é uma competência administrativa do município no seu território, independentemente do mesmo ser do Estado ou concessionado por empresa privada, como é o caso. 

 

Assim, independentemente do título atribuído à contribuição tributária, este nunca teve como objetivo a atribuição de qualquer licença para desenvolvimento da atividade em causa, mas sim uma tributação de práticas potencialmente perigosas. 

 

Já no que diz respeito à inconstitucionalidade orgânica e formal, por violação dos artigos 103º/2 e 165º/1/i) da CRP, da taxa e da norma que parecia desencadear, o STA reporta-se para a decisão inicial do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro. Esta afirmava a constitucionalidade da taxa em apreço, bem como da norma que lhe dá origem.

 

Entende- se que a alegação de inconstitucionalidade perdeu a sua rigidez no momento em que se denota que A, S.A. comete um equívoco no objeto do tributo. Aquando a dissipação desta imprecisão, conclui-se que a taxa estaria em conformidade com a CRP, não sendo colocadas mais dúvidas quanto à sua validade e legalidade.

 

5. Decisão

 

Assim, os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo acordam em julgar improcedente o recurso e confirmar a sentença recorrida.

Mariana Chieira Prazeres, nº64539
Subturma 15, 2ºB, 2021/2022