Análise ao Acórdão do STA, de 09-01-2020, nº 01846/17.6BEPRT
Acórdão do
Supremo Tribunal Administrativo
09-01-2020,
processo nº 01846/17.6BEPRT
Nos presentes autos discutem-se questões relacionadas com
o direito à habitação, a ofensa de conteúdo essencial de um direito fundamental
e, consequente, nulidade do ato administrativo, bem como a caducidade do
direito de ação.
Fazendo uma breve síntese do acórdão, é possível afirmar
que a Autora instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto uma ação
administrativa contra o Município do Porto pedindo a anulação do despacho da
Vereadora do Pelouro da Habitação e Ação Social da Câmara Municipal do Porto,
que lhe deu ordem de despejo, por cessação do direito de utilização do fogo,
propriedade do Município do Porto e afeto à função de habitação social. Nesse
sentido, a Autora funda a sua pretensão em erro nos pressupostos de facto
da fundamentação do ato que impugna, pois refere não ser verdade o que nele se
alega: por um lado, a não utilização do fogo por período superior a seis meses e,
por outro, a detenção de fração habitacional no concelho de Matosinhos, sem
comunicação da situação de impedimento à manutenção do arrendamento apoiado. O Município do Porto contestou, arguindo, designadamente,
a exceção de caducidade do direito de agir, por extemporaneidade na instauração
da ação administrativa. O TAF do Porto, julgou procedente a invocada exceção de
caducidade do direito de agir, prevista no art. 89º nº 4 k) do CPTA,
absolvendo, consequentemente, o Réu da instância. Para tanto, ponderou que a
Autora apenas alegou desconformidade do ato à lei, sendo que, quando a ação deu
entrada em juízo, havia já decorrido o prazo de 3 meses previsto no art. 58º nº
2 b) do CPTA. Inconformada, a Autora interpôs recurso
jurisdicional de apelação para o Tribunal Central Administrativo Norte, o qual,
concedeu provimento ao recurso, acolhendo o entendimento propugnado pela Autora
quanto ao invocado erro de julgamento da decisão recorrida, expressando estar
em causa um ato que, a ser inválido, será nulo, nos termos do art. 161º nº 2 d)
do CPA (não estando, pois, a sua impugnação sujeita a prazo, nos termos do art.
58º nº 1 do CPTA), por ofender o núcleo essencial do direito à habitação – a
confirmar-se a matéria alegada na petição inicial. Assim, revogou a sentença
recorrida e ordenou a baixa dos autos à 1ª instância para aí prosseguirem os
seus termos. Inconformado, por sua vez, com o Acórdão proferido
pelo TCAN, o Município do Porto interpôs um recurso de revista, que foi
admitido pelo Acórdão de 27/6/2019, proferido pela formação de apreciação
preliminar do STA, prevista no nº 5 do art. 150º do CPTA.
Deste modo, é necessário decidir se o ato impugnado, que
ordenou o despejo da habitação camarária que a Autora ocupava, ofendeu o
“conteúdo essencial de um direito fundamental”, de forma que a sua alegada
invalidade se consubstancie como nulidade, nos termos previstos no art. 161º nº
2 d) do CPA, podendo ser impugnado “a todo o tempo”, no âmbito do art. 58º nº 1
do CPTA.
Ora, analisando a fundamentação de direito relativa ao
Acórdão em questão, o artigo 161°, n.° 2, al. d) do CPA comina com a nulidade
os atos que “ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental” e é necessário
averiguar se “a violação do direito à habitação, tal como a recorrente a
configurou, pode ou não implicar a nulidade do ato impugnado e deste modo
legitimar o ataque tardio que lhe vem feito”. Acresce que, tal como o TCAN
entendeu, estamos perante um ato que, a confirmar-se a matéria alegada na
petição inicial, ofende o núcleo essencial do direito à habitação,
restringindo-o de maneira insustentável. Assim, a ser inválido, o ato impugnado
será nulo, nos termos do disposto no artigo 161°, n.° 2, al. d) do CPA, não
estando a respetiva impugnação sujeita a prazo (cfr. artigo 58°, n.° 1 do CPTA).
Ficou, então, concluído que a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento
ao considerar verificada a exceção de caducidade do direito de ação.
Primeiramente, defina-se ato administrativo como um ato
jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um
órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal
habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela
Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e
concreta.
Ora, a validade do ato corresponde à aptidão intrínseca
do ato administrativo para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao
tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem
jurídica. Sendo que, a lei formula, em relação aos atos administrativos, um
certo número de requisitos de validade que a lei exige, sendo os mencionados
requisitos relativos aos sujeitos (autor e destinatários), à forma e
formalidades (o art. 150º CPA exige forma escrita para todos os atos
administrativos), bem como ao conteúdo e objeto e ao fim - o fim prosseguido
pelo órgão administrativo tem de coincidir com o fim legal.
Relativamente à eficácia do ato administrativo, existem determinadas
exigências para que um ato administrativo, uma vez praticado, possa produzir os
seus efeitos jurídicos: o ato produz efeitos desde o momento da sua prática
(art. 155º/1 CPA); são ainda importantes as exceções previstas no art. 156º e
157º CPA; a lei exige sempre a notificação e/ou a publicação – art. 158º a 160º
CPA.
Feito este breve enquadramento, e abordando o que foi considerado
na decisão de 1ª instância, o “direito à habitação”, previsto e garantido no
art. 65º da CRP, é um “direito fundamental” que, todavia, não se inclui nos
“direitos, liberdades e garantias” elencados nos arts. 24º a 57º da CRP, nem
nos direitos de natureza análoga, não gozando, de pleno, das características e
do específico regime jurídico destes. Os “direitos,
liberdades e garantias” caracterizam-se, então, pela sua aplicabilidade direta
e imediata (sem necessidade da intermediação do legislador ordinário para a sua
conformação) e os direitos sociais caracterizam-se pela necessidade da
intervenção criadora do legislador no sentido da configuração concreta de tais
direitos. Deste modo, os direitos sociais, como o direito à habitação previsto
no art. 65º da CRP, não atribuem aos cidadãos direitos subjetivos imediatamente
exigíveis face ao Estado e as possíveis exigências do cidadão perante o
Estado/Administração serão aquelas que resultarem permitidas do que for estabelecido
pelo legislador ordinário, tal como é mencionado no Acórdão em questão.
Posto isto, a validade de um ato administrativo, como o
que está em causa nos presentes autos, terá de ser aferida pela sua
compatibilidade ou incompatibilidade legal, redundando, se for o caso, em vício
de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, acarretando eventual
anulabilidade do ato. Na verdade, neste caso, não estamos perante o
confronto entre o ato impugnado e as normas constitucionais referentes ao
direito social à habitação, mas sim perante o confronto entre o ato em causa e
as normas legais que o legislador ordinário criou.
Por outro lado, o legislador ordinário, detendo embora
discricionariedade político-legislativa, não é inteiramente livre, nem pode
legislar arbitrariamente, pois está submetido aos ditames constitucionais - nomeadamente
o previsto no no art. 9º da CRP, alínea d) – por forma a respeitar as
diretrizes programáticas da Constituição relativamente a todos e a cada um dos
direitos sociais. Com efeito, não sendo os direitos sociais diretamente
aplicáveis, resta aos cidadãos uma eventual arguição da inconstitucionalidade
das normas legais que concretizam os direitos a prestações, imputando-lhes,
acaso, ofensa do conteúdo mínimo dos direitos sociais, ou ofensa de arbítrio ou
de desigualdade.
No caso em apreço, não está, assim, em causa uma
inconstitucionalidade das normas legais aplicáveis, nem uma
inconstitucionalidade, tal como foi arguido, sendo que as regras mencionadas se
afiguram justas e adequadas no âmbito da afetação de habitações sociais aos
cidadãos mais delas carenciados. Desta forma, apenas pode ser arguida uma
eventual violação de lei, pelos alegados erro nos pressupostos de facto, o que
poderá acarretar, sendo o caso, a anulabilidade do ato impugnado. No entanto, mesmo que o ato impugnado nos presentes autos
se viesse a considerar inválido, por violação de lei, pelos erros nos
pressupostos de facto apontados pela Autora, esse ato seria consequentemente
anulável, sendo que, portanto, a Autora teve o adequado prazo de três meses
para o impugnar contenciosamente, nos termos do art. 58º nº 1 b) do CPTA. Não o
tendo feito, verifica-se a caducidade do direito de impugnar, nos termos do
art. 89º, nº 4, alínea k) do CPTA, o que implica a absolvição do Réu da
instância, tal como foi julgado em 1ª instância, pelo TAF do Porto. Assim
sendo, concordo com a revogação do Acórdão recorrido, sendo adotada,
consequentemente, a sentença do TAF do Porto.
Comentários
Enviar um comentário