Análise do Acórdão - Márcio Vital Gomes de Sousa (aluno nº64639)

 O acórdão que nos propomos a analisar é do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº0730/04 e data de 13/01/2005, encontrando-se disponível em Acordão do Supremo Tribunal Administrativo (dgsi.pt). A matéria em análise enquadra-se no âmbito da atividade administrativa e tem que ver, mais concretamente, com a violação do princípio da imparcialidade. Procuraremos concretizar este princípio e apontar as consequências da sua violação. Consideramos que se trata de um acórdão particularmente interessante de se analisar por algumas das conclusões que tiram os Meritíssimos Juízes.

Sumário:

A objetividade, a neutralidade e a transparência são alguns corolários do princípio da imparcialidade.

A violação do princípio da imparcialidade consagrado no n° 2 do art. 266° da CRP e também no art.6° do C.P.A. (atualmente o art.9º), não está dependente da prova de concretas atuações parciais, verificando-se sempre que um determinado procedimento faz perigar as garantias de isenção, de transparência e de imparcialidade.

É que, no fundo, à Administração não basta ser imparcial, exigindo-se também que pareça imparcial.

Essencialmente, o que se visa é evitar a prática de certas condutas da Administração, que possam ser tidas como suscetíveis de afetar a imagem pública de imparcialidade.

De resto, a este nível, a imparcialidade acaba por se assumir também como uma regra de deontologia administrativa.

 

No caso em apreço, estamos perante um recurso da Ministra da Justiça relativamente ao Acórdão do TCA Sul, de 19/2/04, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A, declarou a nulidade do despacho da Ministra, de 7/8/01, o qual tinha indeferido o recurso hierárquico interposto do despacho do Diretor Nacional da Polícia Judiciária, que tinha homologado a lista de classificação final relativa ao concurso interno para preenchimento de 12 lugares de inspetor coordenador de nível I do quadro de pessoal da Polícia Judiciária.

O A alega que houve uma violação do principio da imparcialidade porque o júri do concurso, já depois de conhecer os candidatos e os processos de candidatura, incluindo os respetivos currículos profissionais, é que aprovou a ficha de análise e avaliação dos concorrentes, onde fixou os sub-fatores e os critérios de pontuação e ponderação da apreciação e discussão do currículo, bem como a fórmula da classificação final da nota curricular, tendo aliás optado por corrigir alguns dos critérios estabelecidos na ficha de análise, alterando deste modo os critérios de seleção publicitados no aviso de concurso e, simultaneamente, deliberou sobre o mérito e a classificação dos candidatos admitidos a concurso, já na posse dos elementos curriculares e trabalhos por estes apresentados.

Por sua vez, a Ministra da Justiça defende que não procede a invocada violação do princípio da imparcialidade, na medida em que o júri, ao analisar as condições ou requisitos de candidatura dos oponentes ao concurso, não precisa de ter na sua posse ou de consultar os currículos dos candidatos, sendo que, no caso em apreço, tais elementos ficaram ao cuidado do Departamento de Recursos Humanos de Polícia Judiciária, só os apresentando ao Júri quando necessário ou quando por este sejam solicitados.
O Júri, aquando da definição dos critérios, com a aprovação da ficha de análise, não estava ainda na posse dos ditos currículos, não tendo os critérios sido fixados em função dos candidatos.

Face ao exposto, cabe-nos analisar a decisão do Tribunal.

A Constituição da República Portuguesa de 1976 consagra o princípio da imparcialidade como princípio fundamental da Administração Pública, nos termos do seu art.266º, nº2. Deste modo, este princípio refere-se e dirige-se, em primeira linha, à atividade da Administração Pública, o que significa que os órgãos e agentes administrativos devem atuar, no exercicio das suas funções, com respeito pelo princípio da imparcialidade.

Por conseguinte, o princípio da imparcialidade é, na sua essência, uma norma de ação que respeita ao modo de exercício de toda a atividade administrativa. Assim, o respeito pelo princípio da imparcialidade pressupõe que a Administração Pública esteja organizada de modo a permitir o exercicio imparcial da função administrativa.

A conclusão do Tribunal vai no sentido de considerar não ser necessário que o recorrente demonstre que, de facto, o júri, ao definir os critérios de seleção, tenha tido em mente os elementos curriculares dos diferentes candidatos. Considera o Tribunal ser “irrelevante apurar sobre se o júri foi ou não influenciado pelos aludidos elementos curriculares”.

Esta conclusão, sem mais, suscita-nos alguma estranheza e incompreensão, na medida em que o senso comum nos obriga a concluir que, para que haja uma sanção face à violação de uma norma, é necessário desde logo provar a violação dessa norma, em princípio uma atuação parcial por parte da Administração.

Pois bem, no entender do Tribunal (e no âmbito de uma posição jurisprudencial maioritária, para não dizer mesmo unânime), o valor que o princípio da imparcialidade pretende tutelar tem sobretudo que ver com a transparência e neutralidade da Administração, criando condições para que dúvidas não possam existir quanto à imparcialidade não só subjetiva como também objetiva da Administração.

No fundo, vai esta conclusão de encontro ao dito popular de acordo com o qual “mais do que ser é preciso parecer”. No caso concreto da Administração, não só tem que ser como tem que parecer.  

Tomada a expressão à letra, imparcial significa o contrário de parcial e, portanto, ser imparcial é não tomar o partido de uma das partes em contenda.

Nos termos do art.9º do CPA, relativo ao princípio da imparcialidade, “a Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório”.

Assim, a ideia que aqui está em causa é a de que o princípio da imparcialidade significa que a Administração Pública deve tomar decisões determinadas exclusivamente com base em critérios próprios, adequados ao cumprimento das suas funções específicas no quadro da atividade geral do Estado, não sendo admissível que tais critérios sejam deturpados por influência de interesses alheios à função.

A doutrina tende a considerar que o princípio da imparcialidade tem duas vertentes, uma positiva e uma negativa.

Normalmente, destaca-se sobretudo pela sua vertente negativa, que se exprime no impedimento absoluto ou relativo da intervenção de titulares de órgãos ou de agentes administrativos em procedimento administrativo ou em ato de gestão pública ou privada, nos quais tenham interesse seu ou próximo, que afete a sua isenção. Estão em causa as situações exaustivamente tratadas nos artigos 69º e ss. do CPA.

No que à vertente positiva diz respeito, considera a doutrina que a imparcialidade nos aparece como significando o dever da Administração ponderar todos os interesses públicos secundários e os interesses privados equacionáveis para o efeito de certa decisão antes da sua adoção. Aliás, surge esta obrigação de ponderação comparativa como um limite à discricionariedade administrativa. Desde logo pela exclusão que comporta de qualquer valoração de interesses estranhos à previsão normativa, mas sobretudo porque o real poder de escolha da autoridade pública só subsiste onde a proteção legislativa dos vários interesses seja de igual natureza e medida.

Ora, do anteriormente exposto, cumpre destacar a ideia de acordo com a qual a imparcialidade proíbe que os órgãos da Administração intervenham em certos procedimentos administrativos para evitar a suspeita de que estejam a atuar com parcialidade.

Posto isto, fica mais fácil entender a razão pela qual considera o tribunal que à Administração não basta ser imparcial exigindo-se também que pareça imparcial, uma vez que é essa a ratio legis do art.69 e ss. do CPA. Estes artigos existem precisamente para evitar a prática de certas condutas da Administração que possam ser tidas como suscetíveis de afetar a imagem pública de imparcialidade, de transparência e neutralidade. São situações como aquelas em que os titulares de órgãos da Administração, por exemplo, decidissem numa causa em que o seu cônjuge ou unido de facto, ou parente ou afim tivessem interesse. Não significa, necessariamente que o titular do órgão não conseguisse decidir de forma imparcial. A verdade é que resultaria sempre num ato ou procedimento pouco transparente, sobre o qual recairia inevitavelmente suspeitas de parcialidade.

Daqui resulta que o princípio da imparcialidade deve sobretudo proteger a confiança dos cidadãos na Administração. Aliás, é esta a ideia que também resulta da parte segunda do artigo 9º do CPA, que dispõe que deve a Administração adotar “as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção”. Ou seja, a lei pretende que os cidadãos possam ter sempre confiança na capacidade de a Administração tomar decisões isentas, imparciais, no fundo, justas.

E, por isto, se afirma que a objetividade – dever de exercer os poderes sem se deixar influenciar por considerações de ordem subjetiva; a neutralidade – posição de idêntico distanciamento em face dos interesses das diferentes forças político-partidárias; e a transparência – ideia de acordo com a qual só se consegue criar nos particulares a confiança numa Administração Pública imparcial se ela for transparente; são alguns dos corolários do princípio da imparcialidade.

Face ao exposto, e considerando que no caso em apreço, o Júri alterou os critérios de avaliação constantes do aviso de abertura do concurso, ao aprovar, em 21-1-00, a ficha de análise, a que se reporta o ponto 8 da matéria de facto dada como provada, fixando-se sub-factores, critérios e parâmetros de avaliação (e, isto, num momento em que já tinham sido entregues os currículos dos candidatos admitidos a concurso), mesmo que o júri não tenha tido acesso aos currículos e tenha efetivamente agido de forma imparcial, recai sobre a sua atuação fortes suspeitas de, sobretudo, falta de transparência do procedimento.

Aliás, em nosso entender, neste caso concreto, a Administração não adotou as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção, razão pela qual cremos estar em causa uma violação do princípio da imparcialidade, nos termos do art.9º do CPA, razão pela qual, mesmo que que a administração tenha agido de forma imparcial stricto sensu, concordamos com a decisão do Tribunal, na medida em que o processo foi pouco transparente.

Relativamente à consequência da violação do princípio da imparcialidade, entendeu o Tribunal que não estamos perante uma nulidade, mas sim perante uma anulabilidade.

Nos termos do novo CPA, nomeadamente do artigo 163º/1, são efetivamente anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, pelo que é este o desvalor jurídico a associar a uma violação do princípio da imparcialidade, no presente.

Assim, o ato anulável produz efeitos jurídicos, que podem ser destruídos com eficácia retroativa se o ato vier a ser anulado por decisão proferida pelos tribunais administrativos ou pela própria administração.