Diana Francisco- Análise ao Acórdão do STA nº 048334
Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo
Processo nº
048334
Data:
16-10-2002
Sumário:
O seguinte acórdão surge
perante um recurso interposto pela Câmara sobre decisão judicial desfavorável à
mesma, especificamente a decisão do tribunal em anular a deliberação da câmara em
resultado de recurso interposto por um A.
A situação é a
seguinte:
Em 1996 foi emitindo um
alvará em Viana do Castelo, autorizando a abertura do estabelecimento de
restauração e bebidas, numa rua na qual existem outros tantos bares.
Em 2000 deu entrada na câmara
da respetiva cidade, uma carta enviada pela associação nacional dos municípios
portugueses e ainda outra da administração do condomínio de um certo edifício.
Pouco tempo depois desta chega à mesma câmara, relatório elaborado pela GNR
sobre a perturbação causada por este bar no que toca ao descanso da população
atinente aquela zona. Com base nisto, toma a CMAV a decisão por unanimidade, na
qual determina o encerramento ao publico do estabelecimento às 24h todos os
dias durante 6 meses, sendo apenas esta medida aplicada a dois bares da
respetiva zona (13 de março). A decisão é posteriormente alvo de notificação à
recorrente a 17 de março de 2000.
A 23 de maio de 2000, dá
entrada no tribunal o recurso a esta decisão interposto por A, no qual
ficou comprovado o vício de forma por falta de fundamentação e o vício de
violação do art.º 3º do DL nº 48/96, de 15 de maio, tendo como resultado a
anulação da deliberação da CMAV o que levou ao recurso interposto pela mesma
sobre esta decisão judicial de anulação do seu ato.
Para sustentar o seu
pedido de recurso alega a câmara que a decisão foi tomada no âmbito da proteção
do direito dos cidadãos daquela zona ao descanso, à tranquilidade e ao sossego,
direitos estes constitucionalmente garantidos, que vinculam entidades públicas
e privadas e que é a câmara enquanto órgão administrativo que tem obrigação de
proteger os cidadãos contra a violação dos referidos direitos de forma a
salvaguardar o interesse público. Assim perante a grave lesão do interesse
público, afirma, que não poderia ter sido tomada outra decisão sem ser o
encerramento dos estabelecimentos às 24h durante 6 meses, fazendo uma
deliberação do assunto sem haver lugar a qualquer audiência prévia dos
interessados, não a achando essencial tendo em conta que aquele ato teria
sempre de ser praticado, e ainda que optara até pelo contexto menos penalizador
de todos. Com base no exposto, pretende então que o ato de impugnação da
deliberação seja anulado.
Fundamentação:
Sabemos que uma das
expressões do princípio da participação dos administrados na gestão da
administração publica, é a realização de audiência dos interessados na formação
de decisões que lhes respeitem no referente ao procedimento administrativo.
A partir daqui geram-se várias
questões, primeiramente importa estabelecer o que entender por interessados,
como interessados tem-se em conta os titulares de direitos subjetivos ou
interesses legalmente protegidos, mas também os que têm um interesse difuso. No
caso parece-nos bastante óbvio que os responsáveis pelos bares em questão sejam
considerados como interessados pois a decisão que a administração irá tomar
recai precisamente sobre estes, os seus estabelecimentos e a forma de gerir os
mesmos.
Por outro lado, há que
saber se realmente deveria ou não existir uma audiência prévia.
A audiência prévia encontra-se
normalmente após a fase da instrução, mas antes da decisão final (art.º 121º, nº
1 CPA), esta resulta do princípio da participação dos particulares nas decisões
que lhes dizem respeito (art.º 267º, nº 5 CRP), devendo este princípio ser
assegurado pela administração (art.º 12º CPA).
A audiência permite aos interessados
pronunciarem-se sobre todas as questões com interesse para a decisão, requerer
diligencias complementares e ainda juntar documentos (art.º 121º, nº2 CPA),
podendo ser realizada por escrito ou oralmente quando o órgão responsável pela mesma
assim o opte, tendo discirionariedade apenas nessa escolha, no entanto há
sempre que haver lugar à notificação dos interessados sobre a forma da mesma e
sobre o projeto de decisão provável da administração para além de todos os seus
aspetos relevantes (art.º 122º, nº 1 e 2 CPA).
Há no entanto situações
em que a audiência prévia pode ser dispensada, nomeadamente quando a decisão
seja urgente; quando haja um aditamento e não tenha sido possível fixar-se nova
data; se preveja que a diligência possa comprometer a execução ou utilidade da decisão;
quando o nº de interessados seja de tal
forma elevado que a torne impraticável; quando já houve pronunciamento dos
interessados ou ainda se pelos elementos apresentados a decisão final seja inteiramente
favorável aos interessados.
No nosso acórdão, nada
indica que estejamos perante uma destas situações do art.º 124º, e apesar de a
CMAV alegar que a decisão era a única possível a ser tomada e que a mesma foi
aquela que menos penalizante, a verdade é que não é uma que seja inteiramente favorável
ao interessado, tendo em conta que restringi os limites dos horários de
funcionamento de determinados estabelecimentos.
Diz-nos ainda a doutrina
que mesmo que a decisão se preveja como parcialmente favorável, mas acabe por
ser desfavorável há na mesma uma obrigatoriedade de ouvir os particulares na
matéria. Para além disto, a não realização da audiência implicaria sempre uma fundamentação
clara, coerente e completa (art.º 153º, nº1 CPA) sobre as razões que levam a
essa não realização ou sobre as razões que levaram à tomada da decisão final desfavorável,
sobre pena de ilegalidade da decisão final, pois estamos perante um ato que
afeta direitos ou interesses legalmente protegidos (art.º 152º, nº1, alínea a)
do CPA)
Assim concluímos que não foi
cumprida a obrigatoriedade de realização de uma audiência previa, e muito menos
foi cumprido o dever de fundamentação para a não realização desta que se devia
encontrar aquando da tomada da decisão final, e não somente nas alegações prestadas
perante recurso contra essa mesma decisão, isto apesar de a Administração ter
uma certa discricionariedade que lhe é dada no art.º 3º do DL
nº 48/96, de 15 de maio.
Perante isto, há que
ainda ver a legitimidade de A para recorrer da decisão administrativa, segundo
o art.º 184º, nº 1 do CPA, os interessados no procedimento têm o direito de impugnar
os atos administrativos perante a administração pública solicitando a sua anulação,
tendo legitimidade para tal os titulares de direitos subjetivos que se
considerem lesados pela prática desse mesmo ato administrativo (art.º 186º,
nº1, alínea a) do CPA).
Em consideração com o
exposto, há efetivamente uma preterição de vários princípios basilares
presentes no procedimento administrativo, nomeadamente o da audiência dos
interessados e o do dever de fundamentação, que se devem verificar obrigatoriamente
(art.º 124º, nº2, alínea f) a contrario do CPA), especialmente quando se
trata da tomada decisões desfavoráveis por parte da Administração em relação aos
particulares, isto tudo apesar de a decisão tomada ter por âmbito a salvaguarda
do interesse público dos cidadãos da zona no que toca aos seus direitos
subjetivos, nomeadamente ao direito à integridade física e à saúde na vertente
do direito ao descanso e tranquilidade.
No que concerne à
ilegalidade do ato, verificamos uma divergência doutrinária.
Por um lado, se seguirmos
a posição do Professor Vasco Pereira da Silva, a decisão na qual não participaram
os interessados será nula, quer por via da admissão da violação do conteúdo essencial
de um direito fundamental (art.º 161º, nº2, alínea d) do CPA), quer por via da consideração
de que a audiência do interessado constitui uma formalidade essencial de um ato
administrativo imposta não só pelo CPA, mas também pela CRP (art.º 161º, nº 1
CPA).
Por outro lado, adotando a
posição do Professor Freitas do Amaral decisão da administração seguirá o
regime da anulabilidade porque apesar de admitir que o direito de audiência prévia
tenha grande importância no que toca à proteção dos particulares face à Administração
Pública, não se inclui no elenco de direitos fundamentais. Adotaremos esta última
posição, tendo em conta que é também esta a seguida por maior parte da jurisprudência
e ainda o facto de a nulidade ser um regime muito pesado e de carater excecional.
Em conclusão, concordamos
com decisão judicial do Supremos Tribunal Administrativo primeiramente na anulação
da decisão administrativa e posteriormente na negação ao provimento do recurso
por falta de audiência prévia dos interessados e por falta de dever de fundamentação,
que levaram a que fosse impossível prever se o conteúdo da decisão
administrativa poderia ter sido outro.
Bibliografia:
- Amaral, Diogo Freitas do,
Curso de Direito Administrativo, Vol. II
- Sousa, Marcelo Rebelo
de, Lições de Direito Administrativo
- Silva, Vasco Pereira
da, Em busca do ato administrativo perdido
Diana
Francisco, nº 64594
2ºB,
SB15
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