Acordão do supremo tribunal administrativo de de 14/05/2003, relativamente ao processo nº075/03
O litígio aqui presente trata-se de um litígio que tomou como foco a anulação de um despacho do Ministro da Administração Interna, requerido por parte de um oficial da Policia de Segurança Pública que viu negado o provimento ao recurso hierárquico que interpusera do despacho anterior do Comandante -Geral da Polícia de Segurança Pública. Nesse despacho, o Comandante ordenara o deslocamento temporário do oficial por um período de 20 meses para a Região Autónoma dos Açores (Horta). O processo foi de seguida enviado para o Tribunal Central Administrativo e depois de interposto recurso desse acórdão para o Supremo Tribunal Administrativo este concedeu provimento ao recurso jurisdicional, sendo que quando baixou o processo ao Tribunal Central Administrativo este negou provimento ao recurso contencioso.
1.1 Enquadramento das alegações do recorrente e contra-alegações da autoridade recorrida
Quanto às alegações do recorrente, este aponta várias ilegalidades das quais eu destacarei nesta análise aquelas que suscitam mais interesse para a nossa disciplina. Em primeiro lugar, referindo-se ao despacho, alega a falta de notificação argumentando que apenas existiu uma publicação do referido ato e ao qual o acesso foi vedado ao recorrente causando desconhecimento do mesmo. Em sua opinião, tal conduta violara o art.66º do CPA e o art.268º/3 da CRP. Segundamente, invoca a ilegalidade e inconstitucionalidade na base da decisão do Comandante-Geral que, destacou a “menor antiguidade” como critério para decidir quais os oficiais que teriam o tal deslocamento temporário. A utilização desse critério seria, na opinião do recorrente, uma manifesta violação do princípio da igualdade (plasmado no art.13º da CRP) e para além disso aponta como ilegal a base de sustentação do critério utilizado no despacho, uma norma contida no art.136º do D.L. n.º 321/94, de 29 de Dezembro (Lei da Policia de Segurança Pública). Esta lei diferenciaria pessoas que, na opinião do oficial da PSP, teriam postos e funções exatamente iguais e portanto mesmo que atuasse na base dos poderes discricionários da Administração Pública estaria a violar o bloco legal de princípios que regem a atuação da mesma, nomeadamente o principio da justiça e da imparcialidade.
Quanto às alegações da autoridade recorrida, esta responde a todas as legalidades de que fora acusada pelo recorrente sustentando as decisões que havia tomado e negando quaisquer ilegalidades que lhe haviam sido apontadas. Começando pela alegada falta de notificação, a autoridade recorrida começa por afirmar que não existe qualquer ilegalidade e/ou inconstitucionalidade relacionada com o art.66º do CPA e com o art.268º/3 da CRP. Alega que a falta de notificação constitui um mero requisito de eficácia e não de validade do acto, tratando-se de um elemento exterior e posterior a este rejeitando qualquer vicio nos efeitos jurídicos do ato. Alerta ainda para o facto do recorrente, alegadamente ciente e conhecedor da existência de outra legislação que lhe permitiria, para os casos de publicação ou notificação insuficiente, abrir um novo prazo de recurso ter preferido interpor recurso hierárquico atempadamente. Rejeitando a definição da ilegalidade da ilegalidade do critério da “menor antiguidade” e a consequente ilegalidade do art.136º do D.L. n.º 321/94, de 29 de Dezembro (Lei da Policia de Segurança Pública), o recorrido argumenta que as situações são objetivamente diferentes e que o recorrente foi tratado de forma legal, justa e imparcial. Portanto, por parte do recorrido houve uma total negação da violação de qualquer disposto legal e de qualquer princípio.
1.2 Sentença Final do STA
Depois das alegações, o Senhor Juiz Jorge de Sousa (relator) avaliou cada ponto apontado quer pelo recorrente, quer pela autoridade recorrida. Dos vários pontos que aborda importa destacar, mais uma vez, aqueles que têm interesse científico para a análise.
Referindo-se à alegada falta de notificação ao oficial da Polícia de Segurança Pública, o Magistrado sustenta que a notificação de um ato administrativo é “um ato exterior e distinto” destinado apenas a assegurar a eficácia do próprio ato, revela ainda que a falta ou deficiência do acto notificado não pode constituir um vício do acto notificado (o despacho do Comandante-Geral da PSP neste caso) afetando apenas a sua oponibilidade ao seu destinatário. Conclui o seu juízo acerca desta questão referindo que a falta de notificação de que o recorrente se queixa apenas poderia afetar a contagem dos prazos de impugnação daquele despacho pois o prazo só começaria a correr após notificação ao recorrente. Portanto, na opinião do Senhor Juiz, o acto recorrido impugnado, não enferma de vício de violação de lei.
Sobre a alegada violação do princípio da igualdade do n.º 2 do art. 136.º do Decreto-Lei n.º 321/94, que surgiu derivada à diferenciação consoante a antiguidade de cada oficial e a sua formação, o Juiz foi perentório e conciso sobre o que está realmente em causa no art.13º da CRP. Nesse sentido, fundamentou que o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei não exige o tratamento igual de todas as situações mas sim que todos os que se encontrem em situações iguais sejam tratados da mesma forma. Da mesma maneira que os que se encontrem em situações desiguais sejam tratados desigualmente. O que o princípio da legalidade proíbe não proíbe, portanto, que se estabeleçam decisões mas sim que se estabeleçam decisões livres de justificação objetiva e racional. A seguir, abordando a questão do recorrente em concreto, argumenta que embora tanto o curso de formação de oficiais da polícia como o curso de promoção a chefe de esquadra permitam o mesmo fim, aceder a categorias de oficiais de Polícia de Segurança Pública, os cursos não são idênticos pois só o primeiro proporciona uma formação de nível superior (devido à classificação da Escola Superior de Polícia como estabelecimento de ensino superior). Assim, o Juiz valorou como razoável o critério do legislador da lei acima referida, para efeitos de antiguidade, baseado nas classificações obtidas em vez de apenas valorar a antiguidade no posto anterior. Por fim, rematou a questão afirmando que neste caso não existia qualquer violação do princípio da legalidade pois o critério em função do curso de onde são oriundos os oficiais da polícia parece ter uma justificação objetiva e racional.
Quanto à hipótese do ato recorrido ter sido praticado no exercício de poderes discricionários e consequentemente ter violado o bloco de legalidade, nomeadamente o principio da justiça e da imparcialidade, esta também foi afastada pelo Juiz do Supremo Tribunal Administrativo. Nesta questão, sendo ela doutrinariamente controvertida, o Juiz sustenta a sua opinião através de várias opiniões de Professores adotando a posição de que neste caso o critério utilizado no despacho e acima avaliado tratara-se de um aspeto totalmente vinculado pois não haveria qualquer margem de apreciação para a aplicação do critério pois estaria no próprio nº2 do art.136º do Decreto-Lei n.º 321/94. No que concerne à aplicação os princípios, embora em atos primacialmente vinculados, reiterou que estariam afastados quer o princípio da justiça porque pelo caso em concreto não pareceu ter sido criada nenhuma situação injusta, quer o princípio da imparcialidade pois não foi alegado qualquer facto que viole o dever da Administração se comportar de forma isenta e equidistante.
II Fundamentos da decisão
2.1 Jurisprudência e Doutrina
Durante a exposição dos factos e a decisão quanto aos mesmos, o Senhor Juiz foi referindo doutrina e jurisprudência na qual apoiava as suas decisões. Torna-se, assim, no âmbito da análise a este acórdão, realçar os aspetos de maior importância a destacar.
No que toca à falta de notificação de que o recorrente se queixa, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo é relativamente pacífica em relação a esta matéria e vai de encontro à decisão do Juiz neste caso, destaque-se os seguintes acórdãos: Acórdão de 1-10-1997 (recurso 29.575): “o interessado pode usar da faculdade do n. 1 do artigo 31 LPTA no caso de omissão ou insuficiência de qualquer dos elementos previstos no artigo anterior. Porém, se a não usar, o ónus apenas recai sobre ele quando tiver existido uma notificação do acto que contenha os seus elementos essenciais, ou seja, o autor, o sentido e a data da decisão”; no Acórdão de 21-1-2003, proferido no recurso n.º 44491 e ainda no Acórdão, de data posterior, de 03-05-2004, onde é referido também o Acórdão em análise. Apesar do juiz para justificar a separação entre o acto administrativo e a sua validade e a notificação do mesmo não referir doutrina, no Acórdão de 03-05-2004, é referido que o Supremo Tribunal Administrativo na altura seguiria o entendimento dos autores SANTOS BOTELHO, CÂNDIDO DE PINHO e PIRES ESTEVES, Código de Processo Administrativo, 3ª edição, pág. 286 (anotação 4 ao art. 68º). Assim, nessa mesma obra é referida uma passagem que se enquadra na opinião que o Juiz seguiu no Acórdão em análise, “ (…) se os elementos do art. 68º não forem comunicados ao interessado, o acto não fica viciado por isso. Se ele está perfeito e é válido, assim continuará; o que lhe falta é aptidão para produzir efeitos. Não é eficaz e não opera a caducidade do efeito impugnatório enquanto todos esses elementos não forem levados ao seu conhecimento”.
Quando se refere ao princípio da igualdade plasmado no art.13º da CRP, nota-se através da observância de Acórdãos recentes que o acolhimento da jurisprudência não só em relação ao art.13º da CRP mas também em relação ao art.6º do CPA não tem divergido. Concretamente, destacaria o entendimento da Senhora Juíza Teresa de Sousa no Acórdão de 29-06-2017: “ (…) Aquele princípio da igualdade o que não permite é que seja dado um tratamento discriminatório positivo ou negativo entre diferentes particulares e essa discriminação só pode detectar-se quando o tratamento diferenciado carecer de fundamento racional ou jurídico”.
Por fim, o exercício dos poderes discricionários é uma temática em que a doutrina não está totalmente alinhada mas importa salientar os aspetos contribuidores para um melhor entendimento que cada autor pode oferecer. Foque-se três Professores e três opiniões diferentes quanto a este assunto: em primeiro lugar e conforme é referido no Acórdão, MARCELLO CAETANO no Manual de Direito Administrativo diz “O poder é vinculado quando a lei não remete para o critério do respectivo titular a escolha da solução concreta mais adequada; e será discricionário quando o seu exercício fica entregue ao critério do respectivo titular, que pode e deve escolher o procedimento a adoptar em cada caso como mais ajustado à realização do interesse público protegido pela norma que o confere”. Por seu lado, FREITAS DO AMARAL no Curso de Direito Administrativo refere embora sustente que não haja actos totalmente vinculados nem actos totalmente discricionários, o Juiz na esteira do Professor conclui que “ (…) nos actos em que é feita a aplicação de poderes discricionários e só relativamente a estes poderes que em princípio, se colocarão as questões da violação do princípio da justiça e da imparcialidade, pois, no que concerne aos aspectos vinculados do acto haverá que aplicar o critério legal e não o critério do autor do acto”. Por último, VASCO PEREIRA DA SILVA, vai mais longe e segundo o Professor os próprios poderes têm aspectos discricionários e aspectos vinculados e esses aspectos manifestam-se em três momentos (acrescentando um momento à perspectiva de SÉRVULO CORREIA): momento da interpretação, onde a Administração faz escolhas balizadas pelo ordenamento jurídico; momento da apreciação em que aprecia as circunstâncias de facto e as valora no quadro da aplicação da lei; e o momento da decisão em que a Administração toma a decisão final em relação à realidade em questão. O Juiz, no caso em apreço, remata a questão invocada pelo recorrente avaliando o critério da antiguidade analisado supra como um aspecto totalmente vinculado não havendo qualquer margem para aplicação de um critério da Administração.
2.2 Tomada de posição
Cabe, nesta fase, valorar o acórdão no seu todo tomando em conta todos os factos relatados até aqui.
Concordando com a solução dada pelo Senhor Juiz quanto à queixa do recorrente referente à falta de notificação, de facto, ao apreciar o caso em concreto parece-me a mim também que a notificação do acto administrativo não se pode confundir com o próprio acto, ou seja, a notificação deve apenas garantir a eficácia do ato. Quando confrontado com a temática do exercício dos poderes discricionários, o Juiz recorreu bastante à doutrina visto ser um assunto que acarreta uma análise meticulosa e divergente. Parece-me que a referência principal ao Professor Freitas do Amaral acaba por auxiliar a perceber e resolver este caso em concreto embora o entendimento do Professor seja alvo de críticas com as quais me identifico.
Segundamente, o recorrente queixou-se da violação de princípios como o da imparcialidade ou da justiça, todavia esta violação foi negada pelo decisor embora atribuindo menos importância do que às outras alegações. A razão pela qual esta desvalorização ocorreu penso que pode prender-se com o facto de estes princípios terem sido chamados à coação apenas como manobra de tentativa por parte do recorrente, isto é, não parece existir neste caso nenhuma situação materialmente injusta ou uma decisão da Administração que violasse a isenção exigida.
Por fim, importa referir que esta diferenciação de que o recorrente se queixa, a meu ver faz sentido pois ao utilizar o critério da antiguidade como base para a decisão tomada pelo Comandante-Geral não está a violar o princípio da igualdade, está sim a respeitá-lo pois o caso não evidencia nenhum tratamento que ponha em causa a justiça material.
Telma Quadrado
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