Decisão dos juizes

 

Decisão do Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa

       O poder Administrativo está certamente sujeito a um conjunto de regras e princípios que deverão ser respeitados, nomeadamente o princípio da imparcialidade presente no artigo 9º do Código do Procedimento Administrativo e artigo 266º da Constituição da República Portuguesa.

       O artigo 9º do CPA é muito preciso quando indica que “A administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e procedimentos indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção”.

       Tal como indica o Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral, estar sujeito ao princípio da imparcialidade é não tomar o partido de nenhuma das partes, caso estas se encontrem em contenda.

       O Senhor Professor continua indicando que “Se há duas partes em contenda e vem um terceiro procurar separá-las, ou dizer quem tem razão, esse terceiro para ter autoridade e ser respeitado pelos contendores, tem de ser imparcial – o que significa que tem de estar numa posição fora e acima das partes.”

       Assim sendo a       Administração Pública deve tomar decisões com base em critérios próprios, adequados ao cumprimento das suas funções específicas no quadro da atividade legal do Estado. Quer isto dizer que não serão permitidos critérios influenciados ou distorcidos por outros interesses pessoais e alheios à função.

       Sendo mais claro, a Administração Pública deve deixar de lado todas as suas convicções políticas, interesses dos funcionários, ou mesmo interesses políticos concretos do Governo.

       Também a Senhora Professora Maria Teresa de Melo Ribeiro indica que, a imparcialidade administrativa caracteriza-se como “uma conduta objetiva, desinteressada, isenta, neutra e independente que tem por base critérios lógico-racionais”.

       O princípio da imparcialidade apresenta duas vertentes: uma positiva e uma negativa.

       Na vertente negativa a imparcialidade representa a ideia de que os titulares de órgãos e agentes administrativos estão impedidos de intervir em procedimentos, atos ou contratos cujo teor diga respeito a questões do seu interesse pessoal ou dos seus familiares, ou de pessoas com quem tenham relações económicas próximas;

       Na vertente positiva a imparcialidade surge também como o dever, por parte da Administração, de ponderar todos os interesses públicos secundários e os interesses privados equacionáveis para o efeito de certa decisão antes da sua adoção.

       Afirmamos assim que a administração é parcial na prossecução do interesse público, mas imparcial na ponderação dos interesses públicos e privados.

       Assim sendo, a objetividade, a neutralidade e a transparência são alguns corolários do princípio da imparcialidade.

       Tendo em conta estes objetivos, o legislador procede a uma enumeração/identificação de situações passíveis de serem reconhecidas como sintoma de que não houve uma correta e equilibrada ponderação dos interesses envolvidos na decisão, nos artigos 69ºss.

       De acordo com o artigo 69º/1 a) os titulares de órgãos da Administração Pública e os respetivos agentes, bem como quaisquer outras entidades que, independentemente da sua natureza, se encontrem no exercício de poderes públicos, não podem intervir em procedimento administrativo ou em ato ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública quando nele tenham interesse, por si, como representantes ou como gestores de negócios de outra pessoa.

       O Ministro das Finanças, enquanto membro do Governo, interveio assim no procedimento cujo teor diz respeito a pessoas com quem tem relações económicas próximas, como é o caso de pertencer ao quadro da instituição.

       Relativamente à invocação, por parte da Administração, do artigo 69º/2 a) não nos parece sustentável definir a atuação por parte de um órgão singular decisório (despacho) como um mero ato de expediente, designadamente um ato certificativo.

       Esta, sendo uma fase da preparação da decisão, e mesmo da própria decisão, logo, fundamental, pondera todos os elementos e prepara a decisão, e neste sentido encaminhou no sentido favorável todo o procedimento. O professor Gomes Canotilho considera que devemos procurar alcançar uma imparcialidade procedimental, sendo que não só o desfecho como o procedimento devem ser transparentes e com adequado tratamento na obtenção da informação, transmitindo uma equidistância aplicada objetivamente.

       Determina-se assim que o Senhor Manuel Cordeiro era impedido, de acordo com os artigos 69ºss do CPA. Logo, tal como indica o artigo 161º/2 e) são nulos os atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado.

       O princípio da igualdade ( artigo 6º CPA / 266º nº2 CRP) consiste, primeiramente, na determinação, se certas situações devem ou não ser tidas como substancialmente idênticas, e seguidamente, que seja assegurado o tratamento dessas mesmas situações de forma conexa com a sua semelhança ou dissemelhança.

        Segundo alguma doutrina , como o Senhor Professor Diogo Freitas Do Amaral ou o Senhor Professor Marcelo Rebelo De Sousa, o princípio da igualdade abrange fundamentalmente, a vertente da proibição de discriminação e a  obrigação de diferenciação. A proibição de discriminação impõe assim a  igualdade de tratamento para situações iguais e a interdição de tratamento igual para situações manifestamente desiguais, de modo a não dar azo a qualquer discriminação. Implica, portanto, um sentido negativo  e um sentido positivo.

       A obrigação de diferenciação parte da ideia de que «a igualdade não é uma igualdade absoluta e cega» ( prof. Freitas do Amaral), ou seja, devem ser introduzidas todas as diferenciações que sejam necessárias, de modo que possa ser atingida a igualdade substancial.

       Existe contudo, outra parte da  doutrina, que divide o princípio da igualdade em igualdade como prevalência da lei,  igualdade perante a lei e igualdade através da lei.

       A igualdade como prevalência da lei traduz-se na igualdade na aplicação da lei, tendo como destinatários a Administração Pública e os juízes. A igualdade perante a lei exige uma justificação para o tratamento desigual das situações, e finalmente, a igualdade através da lei, que tem como objetivo corrigir os abusos da liberdade individual.

       No caso concreto em análise, consideramos que existe  uma violação do princípio da igualdade, tendo em conta que, o Centro de Investigação Verdadeiramente Catita (CIVC) já tinha previamente recebido uma avultada quantia na ordem dos 5 milhões de euros relativamente ao projeto "Portugal 2020".

       Assim sendo, deveria ter sido dada prioridade a  projetos que efetivamente nunca receberam financiamento público nacional.

     É ainda necessário averiguar se foram, ou não, violados os princípios de justiça e da razoabilidade e, nestes termos, o Ministério arguiu que “Manuel Cordeiro agiu de forma justa e razoável, pautando a sua ação pelo respeito e cumprimento da lei”. No entanto, este Tribunal concluiu, no âmbito das alegações realizadas pela Direção da Faculdade de Arquitetura, que existiu uma violação dos princípios de justiça e razoabilidade, pelos seguintes motivos:

       O princípio da justiça está consagrado nos arts. 266º/2 da CRP e 8º do CPA e, segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, pode ser definido como o conjunto de valores que impõem ao Estado e a todos os cidadãos a obrigação de dar a cada um o que lhe é devido em função da dignidade da pessoa humana.»

       Este é um princípio considerado doutrinariamente como tendo natureza compósita, como sendo um princípio aglutinador de subprincípios que encontram tradução autónoma noutros preceitos constitucionais e legais. A Administração deve procurar alcançar o ideal da equidade do caso concreto, agindo de modo que a cada qual se lhe dê o que lhe é devido. É, assim, necessário que a Administração Pública tenha em consideração a maneira como a decisão é efetuada, verificando se foram cumpridos os procedimentos para a obtenção de uma decisão justa.

 

       Ora, nos termos do art.8º do CPA a Administração deve “rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa”.

Enquanto parâmetro de controlo da atuação discricionária da Administração, o princípio contém um teor literal que apresenta, em primeiro lugar, uma orientação positiva de ação, na forma de um comando, para que sejam rejeitadas decisões administrativas com fundamento numa interpretação jurídica desrazoável das normas que as legitimam, e, em segundo lugar, um limite de ação, pois deve apenas ser analisada a razoabilidade da interpretação formulada pela Administração e que fundamenta a decisão.

 

       Como se apontou, apesar da dificuldade de operacionalização do princípio da justiça, é possível ao mesmo ser densificado através de vários outros subprincípios, como o da proporcionalidade ou da igualdade (dentro do leque de princípios violados invocado pelo Recorrente). Nesta medida, como foi exposto, ocorre a violação dos mencionados princípios, bem como a violação do princípio da justiça.

Na realidade, e como observado por Freitas do Amaral, o princípio da justiça representa a última ratio da subordinação da Administração ao direito, ou seja, representa uma espécie de último recurso de juridicidade. Consequentemente, o princípio tem de ser visto como sendo de aplicação muito residual, só podendo ser invocado em “situações extremas”, ou seja, em situações em que todo o demais ordenamento jurídico não proporciona uma resposta satisfatória. Dito isto, o Tribunal considera estarmos perante uma “situação extrema”, onde é necessária uma resposta satisfatória, de modo a alcançar o ideal da equidade do caso concreto.

No que confere ao princípio da razoabilidade, cuja ofensa também é invocada pelo Recorrente, como resulta do art. 8.º, do CPA, consideramos estar presente um caso de irrazoabilidade manifesta (a que é evidente aos olhos do comum das pessoas, a que é gritante), na medida em que é do conhecimento geral que o Ministro das Finanças, Manuel Cordeiro, pertencia ao corpo docente do ISER, instituição autora do projeto detentor do financiamento. Tal como alega a Faculdade de Arquitetura, um membro do corpo docente da instituição responsável pelo projeto ao qual esse mesmo membro deu veredito favorável é uma “clara incompatibilidade de posições”.

       Do que fica exposto resulta que existe fundamento legal para anular o ato, com base na violação dos princípios alegados pelo Recorrente.

       A audiência prévia dos interessados é uma das fases do procedimento administrativo, previsto nos artigos 121º a 125º do CPA, consagrando um dos princípios essenciais do procedimento administrativo. Esta fase sucede a da instrução, e a omissão desta formalidade, em regra, gera a invalidade do ato.

       Esta formalidade, como referido pelas partes, resulta do princípio da participação dos particulares na formação das decisões que lhes respeitem, e do princípio da colaboração com os particulares, previstos nos artigos 12º (e 267/5º CRP) e 11º do CPA, respetivamente. Sucintamente, estes princípios demonstram a relevância que a Administração dá à posição dos interessados no procedimento, visto que os órgãos administrativos devem assegurar a participação dos particulares nas decisões a que lhes digam respeito, nomeadamente através da intervenção na audiência prévia, assim como prestar todas as devidas informações e esclarecimentos de que careçam, logo atuam numa lógica de colaboração, e não de conflito.

       Pelo disposto no CPA, é possível identificar alguns procedimentos que devem ocorrer nesta fase. Primeiro, como já referido, que o direito de audiência prévia, consagrado no artigo 121º do CPA, refere que os interessados devem ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, de modo a que pudessem expor os seus argumentos e apresentar provas antes de a decisão ser tomada, devendo também ser informados do sentido provável desta.

       No artigo 122º refere-se o que deve ser mencionado no ato de notificação para a audiência prévia: a forma pela qual o interessado se pode pronunciar (por escrito ou oralmente e prazo para o fazer (não inferior a 10 dias úteis); projeto de decisão e respetivos fundamentos de facto e de direito; e indicação das horas e do local onde o processo pode ser consultado.

       Já o artigo 123º refere que a audiência pode-se realizar oralmente, sendo que nesse caso terá de se realizar de forma presencial, ou teleconferência, quando as circunstâncias do caso o justifiquem. A audiência só pode ser adiada caso a falta de comparência de um dos interessados seja justificada até ao momento da fixação da audiência, caso contrário a sua falta de comparência não constitui motivo de adiamento. Caso haja adiamento, a audiência deve ser realizada nos 20 dias seguintes.

       Por fim, deve-se olhar sempre para o artigo 124º para verificar se não estamos perante nenhuma causa que legitime a dispensa de audiência prévia.

       Posto isto, cumpre analisar os argumentos da cada parte.

       Como já referido, julgamos a razão estar com a Faculdade de Arquitetura.

       De facto, das informações recebidas, não há qualquer indício de que a audiência relativa ao ato administrativo da criação de um Centro de Investigação Verdadeiramente Catita tenha sido realizada. Todos os 22 projetos têm legitimidade processual (artigo 68º CPA), logo apesar de a única parte a contestar a decisão seja a Faculdade de Arquitetura, não só ela, como os restantes projetos tinham o direito de audiência prévia, por serem uma parte interessada no ato em questão, logo a Administração deveria ter ouvido as outras instituições a que se referem os outros 21 projetos que não receberam despacho favorável.

       Olhando também para o artigo 125º do CPA, também não nos chega qualquer informação de que estamos perante alguma das situações que permitam a sua dispensa: a decisão ser urgente; os interessados terem solicitado o adiamento da audiência e não tenha sido possível fixar, por motivo imputável ao próprio interessado, nova data nos 20 dias subsequentes; a diligência possa comprometer a execução ou utilidade da decisão; a audiência seja inviável por haver um número elevado de interessados, procedendo-se nesses casos a consulta pública; os interessados já se tenham pronunciado sobre os elementos necessários para a decisão; a decisão seja inteiramente favorável aos interessados.

       Damos assim razão à Faculdade de Arquitetura, estando aqui uma causa que legitima a impugnação do ato que aqui se discute nos termos do artigo 184º/1 a) e 186º/1 a) do CPA, uma vez que tal instituição fora lesada pela prática deste ato administrativo carente de audição prévia.

       Posto isto, contestamos a argumentação da Administração.

       Primeiro, refere que “a alegação feita pela diretora da Faculdade de Arquitetura parece não ter qualquer fundamento, sendo apenas referido que esta “considera que a decisão foi tomada sem audiência dos interessados”, não apresentando, contudo, qualquer justificação para essa alegação”.

       Ora olhando para o CPA, não há qualquer referência a que se tenha de fundamentar as razões pelas quais se considera que a audiência foi realizada. Ou se realizou ou não se realizou, e dos elementos que nos foram chegados não se realizou. Assim sendo, a Administração é que teria de justificar a dispensa da audiência prévia, logo na decisão final é preciso indicar as razões da dispensa, porque a preterição desta formalidade sem fundamento, pode levar a que o ato seja nulo por violação do conteúdo essencial de um direito fundamental (161º d) do CPA). Logo não cabe aos interessados fundamentar o porquê de achar que não se realizou a audiência, mas cabe sim a administração provar e fundamentar (124/2º CPA) que ela foi dispensada por algum motivo legítimo do artigo 124º.

       Para sustentar a nossa decisão, citamos o acórdão de 17/04/2015, processo nº 00533/10, em que a interessada apenas alegou que a audiência não tinha sido realizada, e o Tribunal, verificando os factos, chegou à conclusão que tal formalidade tinha sido omitida, referindo que “Em conformidade com o referido, desde já se afirma que não tendo havido lugar à audiência prévia (…) nem tendo sido invocado qualquer fundamento que suportasse a sua não realização, há um manifesto vício procedimental, capaz, só por si, de comprometer a validade do ato, por tal se consubstanciar num vício de forma.”

       Por fim, dos elementos que nos chegaram, não temos qualquer indício fornecido pelo caso em concreto para admitir a veracidade de a Ata X, relativa a audiência dos interessados onde alegadamente foram ouvidos os 22 projetos.

       Assim, julga este Tribunal que esta formalidade foi omitida.

       Relativamente ao dever de fundamentação, a Faculdade alega que esta não foi suficiente para o cumprimento do dever de fundamentação a que estava adstrita a Administração. Ora, o artigo 148 CPA diz-nos que um ato administrativo é uma determinação jurídico-vinculativa de uma consequência jurídica para um determinado caso concreto, baseada em disposições de Direito Publico e com efeitos imediatamente externos. E o consabido artigo 151 CPA prevê os elementos constitutivos de todo o ato administrativo, tais como a autoria, o destinatário, a enunciação dos factos, a fundamentação, entre outros.

      O dever de fundamentação do ato administrativo consiste na explicitação das razões de facto e de direito, que levaram o autor à decisão administrativa. É, pela sua importância preventiva de arbítrios no momento da decisão e pelo interesse que gera no particular de conhecer a razão do ato, um dever reforçado pela consagração constitucional e legal no CPA. Quanto aos seus requisitos, conforme nos indica o artigo 153 CPA, esta deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos tanto de facto como de direito da decisão, podendo esta consistir numa mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, por isso, parte integrante e fundamental do respetivo ato integrante. Por conseguinte, é sintomática a existência de insuficiente fundamentação quando não seja esclarecida a motivação a que levou ao ato. É unanime na jurisprudência que uma decisão administrativa preenche o requisito da fundamentação, quando exigível, na medida em que um destinatário normal possa ficar esclarecido das razões que justifiquem essa decisão, não sendo contudo necessário conhecer todos os motivos de decisão, bastando para isso a consciência dos motivos determinantes, nucleares, que levaram à decisão concreta.

      A fundamentação é obrigatória num conjunto taxativo de situações indicadas no artigo 152nº1 CPA pelo que a sua ausência/insuficiência no concreto ato administrativo gera a sua invalidade, ainda que seja discutível se a mesma se traduz na anulabilidade (artigo 163 CPA) ou nulidade (artigo 161nº2 alínea d) e artigo 162). A violação deste dever constitui um dos vícios do ato administrativo mais frequentes.

      Assim, encontrando-se a administração no exercício da decisão administrativa e de modo a prevenir o arbítrio na decisão, o dever de fundamentação implica uma exigência acrescida quanto à exteriorização do raciocínio motivador e fundador da decisão, de modo a serem respeitados princípios basilares jurídico-administrativos tais como o principio da legalidade, juridicidade e tutela jurisdicional efetiva.

      O Centro de Investigação para a Estética dos Edifícios públicos beneficia de uma garantia de legalidade que se consubstancia no direito a não ser ilegalmente prejudicado – designado como direito subjetivo processual pelo Professor Paulo Otero. O despacho proferido relativamente à consideração do CIVC como instituição merecedora do fundo, não encontra lugar na exceção legal ao dever de fundamentação – o artigo 152nº2 CPA esclarece que salvo disposição em contrário, não carecem de ser fundamentados os atos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço, não sendo por isso possível o preenchimento desta previsão e por isso não se enquadrado a situação na exceção ao dever de fundamentação.

      Carecendo o ato da fundamentação devida, estando por isso desconforme à Constituição, lei e princípios gerais de direito administrativo periféricos, o ato administrativo é inválido e anulável, nos termos do artigo 165nº2 CPA.

      Nestes termos, acordam em conferência os juízes do Tribunal Central Administrativo, de harmonia com os poderes que nos são conferidos pelo art.202 da Constituição da Republica Portuguesa o seguinte: em análise da possível violação do principio da imparcialidade, como referido o artigo 161º/2 e) são nulos os atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado; quanto ao principio da igualdade, como exposto e tendo em conta que, o CIVC já tinha previamente recebido uma avultada quantia na ordem dos 5 milhões de euros relativamente ao projeto "Portugal 2020", tal decisão não foi decidida em conformidade com a igualdade que deve estar subjacente a todos os processos de decisão. No que se refere aos restantes princípios, também o Tribunal decide no sentido da sua violação. Relativamente à falta de notificação da audiência prévia, não se inserindo a situação em nenhuma causa de exclusão do art.124 do Código do Procedimento Administrativo, foi violado este dever. No que concerne ao dever de fundamentação, o Tribunal decide no sentido de considerar a sua violação procedente, pelo que ato administrativo é inválido e anulável, nos termos do artigo 165nº2 CPA.

 

Andreia Soares Nº64322

Rui Silva Nº64814

Pedro Santos Nº64241

Tiago Libânio Nº64836

Vasco Oliveira Nº64471