Simulação de Direito Administrativo II - Faculdade de Arquitetura - Pedido/Petição Inicial

 Excelentíssimos Juízes de Direito,

A Faculdade de Arquitetura vem ajuizar um requerimento para impugnação de ato administrativo.

● Factos

Em questão está um despacho do Ministro das Finanças, sendo este um ato administrativo, nos termos do art 148º, do CPA. Assim sendo, é aplicado a este ato as formalidades e atos do procedimento administrativo, nos termos do art 1º e art 2º do CPA. Em relação ao procedimento, cumpre desde já referir que a Faculdade de Arquitetura, bem como as outras instituições com projetos rejeitados, tem legitimidade para intervir no procedimento, nos termos do art 68º do CPA. Como o artigo estabelece, têm legitimidade para se constituírem como interessados os titulares de direitos ou interesses legalmente protegidos que sejam afetados no âmbito das decisões tomadas pela Administração. Ora, sendo que todas estas instituições foram apresentadas pelo Ministério da Ciência e do Ensino Superior, e sendo que apenas a criação do CIVC obteve umdespacho favorável, prejudicando assim todas as outras instituições, parece haver a violação de um interesse legalmente protegido, encontrado nos princípios da  imparcialidade, igualdade, justiça e razoabilidade (que iremos mencionar adiante), bem como o princípio da competitividade. Este último, apesar de não ter consagração constitucional, é considerado hoje como um dos princípios principais da ordem jurídica, e visa impedir situações de vantagem injustificada entre concorrentes que se encontram numa situação lícita, não tendo que se circunscrever à atividade econômica.

Sendo, portanto, interessados no procedimento, parece-nos que houve uma violação do princípio da participação, consubstanciado no direito à audiência prévia, bem como do dever de fundamentação, dado que a fundamentação oferecida pela administração não foi suficiente para este dever ter sido cumprido, como analisaremos adiante.

Por outro lado, arguimos que houve uma violação dos princípios materiais da imparcialidade, da igualdade e da justiça e razoabilidade. Iremos analisar adiante em concreto cada um destes princípios, sendo por ora relevante elencar os factos que consideramos mais relevantes para a análise destes princípios: 

- Foram apresentados 22 projetos pelo Ministério da Ciência e do Ensino Superior. Não temos os dados para analisar em concreto cada um deles, nem as suas divergências e convergências, porém podemos presumir, dado que foram apresentados pelo Ministério, que todos tinham, mais ou menos, a qualidade ou a possibilidade de serem aprovados pelo Ministro das Finanças.

● O Ministro das Finanças, Manuel Cordeiro, pertencia ao quadro docente do ISER, sendo este o único instituto, entre 22, que recebeu um despacho favorável do próprio.

● O responsável pela elaboração das normas orçamentais, e antigo titular da pasta das Finanças, retornará ao ISER, sendo este o único instituto, entre 22, que beneficiou das verbas orçamentais que o próprio foi responsável.

Tendo por base estes factos, cumpre analisar cada ponto em concreto.

● Fundamentos

Violação do princípio da imparcialidade

Enquanto estudioso do Direito Administrativo, sabemos que o poder Administrativo está sujeito a um conjunto de regras e princípios que deverão ser respeitados. De entre esses princípios está em causa, nomeadamente, o princípio da imparcialidade.

O conceito “imparcial” significa o contrário de parcial e, portanto, significa a não tomada de partido de uma das partes em contenda. Estamos perante casos em que há duas partes em contenda e vem um terceiro procurar separá-las, isto é, dizer quem tem razão. No entanto, exige-se que esse terceiro seja imparcial, isto é, tem de estar numa posição fora e hierarquicamente superior à das partes.

A origem da noção de imparcialidade advém do Direito Processual e da prática dos Tribunais.

O princípio da imparcialidade está referido e positivado no artigo 9.º do CPA quando se diz “no exercício da sua atividade, a Administração Pública deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relação”. Desta norma retiramos que a Administração Pública deve tomar decisões com base “em critérios próprios, adequados ao cumprimento das suas funções específicas no quadro da atividade legal do Estado”. Não será então permitido que tais critérios sejam influenciados, substituídos ou distorcidos por outros interesses pessoais e alheios à função. No exercício da função administrativa, a Administração Pública deve deixar de lado todas as suas convicções políticas, interesses do funcionário, ou mesmo interesses políticos concretos do Governo. De uma forma mais sintética, o princípio da imparcialidade que a atuação dos órgãos e agentes administrativos seja isenta e equidistante relativamente aos interesses em jogo, relativamente às decisões em que têm que decidir e sobre as quais se pronunciem sem caráter decisório.

O princípio da imparcialidade tem duas vertentes: uma positiva e uma negativa.

Comecemos, primeiro, pela vertente negativa: a imparcialidade representa a ideia de que os titulares de órgãos e agentes administrativos estão impedidos de intervir em procedimentos, atos ou contratos cujo teor diga respeito a questões do seu interesse pessoal ou dos seus familiares, ou de pessoas com quem tenham relações económicas próximas. Tal vertente procura que não seja posta em causa, ou seja, não se suspeite da isenção ou retidão da conduta adotada por parte da Administração Pública. Esta vertente é também explorada e aprofundada pela lei ordinária, nomeadamente, os artigos 44.º a 51.º do CPA. 

Como se processa a questão do impedimento anteriormente referido? O titular do órgão ou o agente tem o dever jurídico de se considerar impedido sempre que esteja em causa alguma das situações que a lei prevê como situações de impedimento e deve comunicá-lo ao seu superior hierárquico. Caberá, posteriormente, ao superior hierárquico decidir se se verifica ou não um impedimento, nos termos do artigo 45.º do CPA.

Depois de analisada a questão, o superior hierárquico pode tomar uma de duas posições:

1) Não considera existir impedimento e o problema morre logo por ali, tendo então o órgão ou agente em causa legitimidade para decidir

2) Verifica-se uma situação de impedimento e o agente é substituído, normalmente por aquele que a lei determinar como substituto legal. Nos casos de impedimento, o superior hierárquico poderá tomar as rédeas da decisão.

A vertente positiva: Segundo a lógica do prof. Freitas do Amaral, a imparcialidade surge também como o dever, por parte da Administração, de ponderar todos os interesses públicos secundários e os interesses privados equacionáveis para o efeito de certa decisão antes da sua adoção. Segundo esta lógica, o juiz administrativo poderá anular os atos que se revele terem sido praticados sem a ponderação de interesses nos termos anteriormente mencionados.

Será que o conceito de imparcialidade está intimamente ligado ao conceito de justiça? O prof. Freitas do Amaral, considera que o princípio da imparcialidade não é uma mera aplicação da ideia de justiça. A este propósito, o professor Freitas do Amaral considera que um órgão da Administração pública pode violar as garantias da imparcialidade, intervindo num procedimento que a lei proíbe , não obstante, tomar uma decisão justa. Assim sendo, o princípio da imparcialidade não pode ser encarado como um corolário do princípio da justiça, mas como a proteção da confiança dos cidadãos na Administração pública.

Independentemente de considerarmos as decisões tomadas pela Administração como justas ou injustas, a lei pretende que os cidadãos possam ter sempre confiança de que a Administração tem capacidade para tomar decisões justas.

Caso concreto:

Depois desta breve explicação acerca do regime do princípio da imparcialidade, importa analisar o caso concreto.

No caso em apreço, o agente que concede despacho favorável ao ato (Ministro das Finanças) mantém relações próximas com o Centro de Investigação Verdadeiramente Catita, pois é membro do quadro docente dessa mesma instituição, podendo estar em causa a violação do princípio da imparcialidade.

De acordo com a Professora Isa António, o princípio da imparcialidade resulta da imposição constitucional presente no artigo 266.º/2 da Constituição da República Portuguesa de 1976 (doravante, CRP), e é um instrumento precioso para assegurar a melhor prossecução do interesse público e a boa administração (princípios consagrados nos artigos 4.º e 5.º do CPA). Só uma Administração isenta e justa consegue contribuir para o bem-estar geral.

A imparcialidade está associada a valores como os da isenção, da confiança do cidadão na correta atuação da Administração e da transparência. Uma atuação imparcial é aquela que se pauta por critérios objetivos, pré-definidos e com critérios objetivos, que devem e têm de ser do conhecimento dos particulares.

Segundo a vertente negativa do princípio da imparcialidade, o Ministro das Finanças, enquanto membro do Governo, estaria impedido de intervir no procedimento cujo teor diz respeito a pessoas com quem tem relações económicas próximas, como é o caso. Ao pertencer ao quadro da instituição, em princípio, estarão em causa interesses económicos e pessoais, muito dificilmente agirá de forma isenta e imparcial.

Segundo o nosso entendimento tal conduta viola a imparcialidade que é exigida por lei à Administração na atuação do seu exercício e das suas funções.

Nos casos em que há impedimento legal da atuação daquele determinado agente, como se verifica, deverá o titular ou agente do órgão informar o seu superior hierárquico de tal situação, por forma a que o superior diligencie de forma correta e adequada.

Depois de analisada a questão, o superior hierárquico pode tomar uma de duas posições:

1) Não considera existir impedimento e o problema morre logo por ali, tendo então o órgão ou agente em causa legitimidade para decidir

2) Verifica-se uma situação de impedimento e o agente é substituído, normalmente por aquele que a lei determinar como substituto legal. Nos casos de impedimento, o superior hierárquico poderá tomar as rédeas da decisão.

Como vemos, o critério de aferição está ao encargo do superior hierárquico, e esse critério deve respeitar o disposto no artigo 45.º do CPA. Do ponto de vista da vertente positiva, e segundo a lógica do ilustre Prof. Freitas do Amaral, a Administração tem também o dever de ponderar todos os interesses em causa, deverá sempre atuar de acordo com a prossecução do interesse público.

O Princípio da Imparcialidade tem como corolário um outro princípio que está interligado que é o princípio da transparência na atividade administrativa. Não conseguimos ser imparciais se não formos transparentes.

Nos termos da Administração Pública, o princípio da imparcialidade ajuda-nos a seguir rumo até às decisões mais justas, aumentando o “bom nome” da legitimidade democrática.

A este propósito, o professor Gomes Canotilho considera que devemos procurar alcançar uma imparcialidade procedimental, sendo que não só o desfecho como o procedimento devem ser transparentes e com adequado tratamento na obtenção da informação.

Parece-me que o professor supra referido exige uma imparcialidade mais aprofundada. A meu ver, a atuação deve ser imparcial em todo o seu processo, não bastando na decisão.

Pois meios imparciais dão origem a decisões imparciais. Todas as etapas e procedimentos fazem parte da decisão, por isso, há que respeitar o princípio da imparcialidade desde sempre.

Um ato administrativo que, na sua tramitação, tenha sido inquinado com vício é um ato inválido, conforme indicado pelo artigo 161.º/2 e) do CPA. Ou seja, qualquer atuação que tenha por base um favoritismo baseado em relações pessoais ou económicas, ou de outro tipo, mas que sejam consideradas de maior proximidade entre os seus sujeitos, são uma violação do princípio da imparcialidade.

É, justamente, isso que ocorre no acórdão em análise. O Ministro das Finanças concedeu despacho favorável ao projeto que foi apresentado pelo instituto da qual fazia parte, em detrimento de outros.

O acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 13 de fevereiro de 2013, com número de processo 1475/11.8TAMTS.P1-A.S1 vem-nos dizer que a imparcialidade implica uma equidistância sobre o litígio a resolver, de forma a permitir uma decisão justa. Essa equidistância será avaliada de acordo com um critério objetivo – o do cidadão médio. É evidente, para qualquer cidadão médio, que a capacidade de abstração do Ministro das Finanças será afetada pela presença da instituição da qual faz parte. Ou seja, verifica-se uma substituição da imparcialidade pelos valores pessoais e económicos que mantém relação com a instituição.

Existe uma clara violação do princípio da imparcialidade, pois o Ministro das Finanças utilizou o cargo e o poder que detinha no âmbito de ser titular de um órgão da administração (o Governo é um órgão da Administração e o respetivo ministro das finanças será, por ordem de ideias, titular de um órgão da Administração), por forma a beneficiar uma instituição/entidade que mantém relações económicas e pessoais, por isso, não age de forma isenta e imparcial, como exige o princípio da imparcialidade, regulado no artigo 9.º do CPA.

Em suma, o ato em causa é anulável.

Violação do princípio da igualdade

Antes de mais importa densificar um pouco no que consiste o princípio da igualdade. Este encontra-se previsto no artigo 6º do CPA (“Nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever ninguém em razão da ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual”), bem como no 266º nº2 da CRP, que nos diz que, no exercício das suas funções, tanto os órgãos como os agentes administrativos, devem atuar com respeito pelo princípio da igualdade.

Este princípio constitui um importante limite que não só os tribunais como as próprias autoridades administrativas devem observar na sua atividade, mandando tratar por igual as situações que forem juridicamente idênticas, mas tratar de forma desigual as situações que forem diferentes. A obrigação de diferenciação parte da ideia de que “a igualdade não é uma igualdade absoluta e cega” (FREITAS AMARAL) e, por isso, devem de se introduzir todas as diferenças necessárias para que se consiga atingir a igualdade substancial.

O recurso a este princípio permite-nos falar numa limitação ao exercício dos poderes discricionários da Administração, de tal forma que esta apenas os pode utilizar de forma uniforme em circunstâncias idênticas.

O princípio da igualdade envolve assim uma ideia de igualdade na própria lei e através dela.

Primeiro que tudo há que averiguar se determinadas situações devem ou não ser consideradas idênticas, depois há que assegurar o tratamento dessas situações de forma congruente com a sua semelhança ou dissemelhança substanciais.

Sucede que, no nosso caso em análise, foram apresentados 22 projetos pelos Ministério da Ciência e do Ensino Superior, de entre os quais se encontra o da Faculdade de Arquitetura – o Centro de Investigação para Estética dos Edifícios Públicos. Não obstante, apenas o projeto pertencente ao Instituto Superior da Economia da Realidade (ISER) – Centro de Investigação Verdadeiramente Catita (CICV) – obteve o despacho favorável do Ministro das Finanças, Manuel Cordeiro, que, coincidentemente, pertencia ao quadro docente dessa mesma instituição.

Importa ressalvar que o Centro de Investigação Verdadeiramente Catita já recebeu um montante de 5 milhões de euros, no âmbito do projeto europeu Portugal 2020, e a obtenção agora, na sequência do despacho favorável, de 8 milhões de euros, vai beneficiar bastante comparativamente com outros projetos.

O facto de já terem, em 2020, obtido 5 milhões de euros, deveria ter sido um aspeto a ter em conta nos critérios de apreciação dos candidatos para a obtenção do fundo, na medida em que o objetivo é financiar e, dessa forma, deveria de ser priorizado quem nunca obteve qualquer tipo de apoio. Neste caso, fazia sentido, de certa forma, dar a oportunidade a outros projetos que eventualmente nunca obtiveram qualquer tipo de ajuda, por forma a alcançar-se uma igualdade material. O que, no nosso caso não ocorreu, faz com que o ato em causa caia no âmbito de uma anulabilidade.

Violação ao Princípio da Justiça e Razoabilidade

1. Introdução ao Princípio da justiça

O princípio da justiça, segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, pode ser definido como o «conjunto de valores que impõem ao Estado e a todos os cidadãos a obrigação de dar a cada um o que lhe é devido em função da dignidade da pessoa humana.», estando o mesmo consagrado nos arts. 266º/2 da CRP e 8º do CPA.

Este é um princípio considerado doutrinariamente como tendo natureza compósita, como sendo princípio de princípios, ou seja, um princípio aglutinador de sub-princípios que encontram tradução autónoma noutros preceitos constitucionais e legais (como o da igualdade, da proporcionalidade, da imparcialidade, da participação dos particulares ou da boa-fé).

Esta natureza advém do risco de se estar perante um princípio demasiado vago, nada operacional e destituído de aplicação direta a casos concretos.

A Administração deve, assim, procurar alcançar o ideal da equidade do caso concreto, agindo de modo a que a cada qual se lhe dê o que lhe é devido. Não basta, então, que a Administração Pública tenha uma atuação que culmine numa solução de conteúdo justo-dimensão material da justiça; é também necessário ter em conta a maneira como a decisão é efetuada, verificando se foram cumpridos os procedimentos para a obtenção de uma decisão justa- dimensão formal da justiça.

2. Introdução ao art. 8º CPA

O art.8º do CPA corresponde ao antigo art.6º, que consagrava apenas o princípio da justiça, estando hoje mais fortalecido, tendo em conta que lhe foi adicionada a ideia de razoabilidade.

Segundo o enunciado legal, a Administração deve “rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa”.

Este artigo pode ser entendido como um limite expresso ao exercício do poder discricionário.

Enquanto parâmetro de controlo da atuação discricionária da Administração, o princípio contém um teor literal que apresenta, em primeiro lugar, uma orientação positiva de ação, na forma de um comando, para que sejam rejeitadas decisões administrativas com fundamento numa interpretação jurídica desrazoável das normas que as legitimam, e, em segundo lugar, um limite de ação, pois deve apenas ser analisada a razoabilidade da interpretação formulada pela Administração e que fundamenta a decisão.

3. Caso prático

Apreciando o caso concreto, verificamos que, na situação de concurso de projetos para um cofinanciamento nacional, no qual 22 candidaturas foram apresentadas, o da criação do Centro de Investigação Verdadeiramente Catita (CIVC), pertencente ao Instituto Superior da Economia da Realidade (ISER), foi o único que mereceu despacho favorável por parte do Ministro das Finanças, em detrimento, do Centro de Investigação para a Estética dos Edifícios Públicos, da Faculdade de Arquitetura, entre outros.

No entanto, é do conhecimento geral que o Ministro das Finanças, Manuel Cordeiro, pertencia ao corpo docente do ISER, instituição autora do projeto detentor do financiamento. Estamos, assim, perante um conflito de interesses que gera a violação de vários princípios, entre eles o da justiça e razoabilidade, como alega a Faculdade de Arquitetura.

Como observado por Freitas do Amaral, o princípio da justiça representa a última ratio da subordinação da Administração ao direito, ou seja, representa uma espécie de reserva ou último recurso de juridicidade. Ao atentar no texto da lei, no art. 8º do CPA, esta refere que «A Administração Pública deve tratar de forma justa todos aqueles que com ela entrem em relação», algo que manifestamente não ocorreu na situação em apreço.

Um membro do corpo docente da instituição responsável pelo projeto ao qual esse mesmo membro deu veredito favorável é uma clara incompatibilidade de posições. Como resulta do art. 8.º do CPA, não é toda a irrazoabilidade que releva, mas sim a irrazoabilidade manifesta, ou seja, a evidente aos olhos do comum das pessoas, que é gritante; precisamente aquela que está presente neste caso. Recorrendo apenas a um mero juízo de bom-senso, já seria óbvia a ofensa ao princípio da razoabilidade. Por estas razões, o ato é anulável, a nosso ver.

Violação de formalidade procedimental - audiência dos interessados

Preliminarmente, é mister saber que a audiência dos interessados (ou audiência prévia) consagra um dos “pilares” do procedimento administrativo. Nesse sentido, temos presente uma formalidade essencial cuja falta gera vício de invalidade (o ato administrativo pode ser anulado dentro dos prazos legais nos moldes do artigo 58º/2 do CPTA nos termos do artigo 163º/1 do CPA).

O instituto que está em causa é subjacente ao direito genérico da participação dos particulares na formação das decisões que lhes respeitem. O princípio da participação vem consagrado no artigo 12º do Código do Procedimento Administrativo (e deve ser conjugado com o artigo 267º/5 da Constituição da República Portuguesa), e tal implica para os órgãos administrativos o dever de assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objeto a defesa de seus interesses, na formação das decisões que lhes digam respeito, designadamente através da respectiva audiência. Para além da audição prévia, temos ainda, como manifestação deste princípio, o direito de formular sugestões à Administração; o direito de lhe prestar informações (art. 11º/2 do CPA); e o ónus dos interessados durante a fase da instrução do procedimento (art. 115º e ss. do CPA). Agora, cabe perceber como o mecanismo da audição dos interessados funciona no procedimento do ato administrativo em concreto, portanto, focar-nos-emos na secção IV do Código do Procedimento Administrativo, para que assim possamos enquadrar o nosso caso concreto nos moldes deste instituto e suas regras.

No que tange ao ato administrativo, há direito de audiência prévia, deve haver notificação para a audiência, também há possibilidade da audiência ser oral e casos em que a audiência dos interessados pode ser dispensada.

À luz do artigo 121º do CPA, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo sempre ser informados sobre o sentido provável desta, e ainda, também podem pronunciar-se sobre as questões de facto e de direito relevantes, requerer diligências ou juntar documentos. Nos moldes do artigo 122º do CPA, a notificação da audiência prévia deve conter as seguintes menções: a) a forma pela qual o interessado se pode pronunciar (por escrito ou oralmente e prazo para o fazer (não inferior a 10 dias úteis); b) projeto de decisão e respectivos fundamentos de facto e de direito; c) indicação das horas e do local onde o processo pode ser consultado (com indicação do sítio da internet da entidade em causa, caso exista).

O órgão responsável pela direção do procedimento pode optar pela audiência oral, então, deve-se marcar dia e hora para o interessado comparecer nos serviços indicados (podendo-se realizar por teleconferência quando tal se justifique e desde que existam meios para tal (art. 123º/1 do CPA). Tal audiência prévia oral, pode ser adiada, contudo, é necessário que se apresente uma justificação até à data agendada, sendo que nesses casos deve marcar-se uma nova data dentro dos 20 dias subsequentes, através de acordo entre todos os intervenientes ( art. 123º/ 1 e 2 do CPA). Da audiência é lavrada uma acta onde constarão as alegações feitas pelo interessado, o qual poderá ainda juntar alegações escritas, durante a diligência ou posteriormente (art. 123º/4 do CPA).

A audiência dos interessados está susceptível de dispensa nos termos do artigo 124º e suas alíneas, ou seja, quando:

a) a decisão for urgente;

b) os interessados tenham solicitado o adiamento da audiência e não tenha sido possível fixar, por motivo imputável ao próprio interessado, nova data nos 20 dias subsequentes;

c) a diligência possa comprometer a execução ou utilidade da decisão;

d) a audiência seja inviável por haver um número elevado de interessados, procedendo-se nesses casos a consulta pública;

e) os interessados já se tenham pronunciado sobre os elementos necessários para a decisão;

f) a decisão seja inteiramente favorável aos interessados.

Nesse âmbito, a dispensa deve ser sempre justificada , portanto, na decisão final é preciso indicar as razões da dispensa, porque a preterição desta formalidade sem fundamento, pode levar a que o ato seja nulo por violação do conteúdo essencial de um direito fundamental (art. 161º d) do CPA).

Na decisão final, deve ainda constar uma referência sumária dos argumentos fornecidos pelo interessado na audiência e a ponderação que dos mesmos se fez.

Por fim, nos moldes do artigo 125º, após a realização da audiência, o órgão responsável pela direção do procedimento pode realizar, oficiosamente ou a pedido dos interessados, as diligências complementares que se revelem necessárias para o esclarecimento dos factos e para a decisão final.

Enfim, após compreender como a audiência prévia dos interessados funciona no procedimento do ato administrativo, apreciaremos os acontecimentos do nosso caso concreto. Está em causa um ato administrativo que deu origem à criação do Centro de Investigação Verdadeiramente Catita (CIVC), pertencente ao Instituto Superior de Economia da Realidade (ISER), cuja audiência dos interessados não ocorreu, portanto, há um vício de formalidade presente. Haviam 22 projetos que foram apresentados pelo Ministério da Ciência e do Ensino Superior, e apenas um destes recebeu despacho favorável, então os outros 21 projetos restantes relativos a outras instituições não foram.

No âmbito da legitimidade processual, à luz do artigo 68º do CPA, as respectivas restantes instituições possuem legitimidade procedimental. Nesse sentido, em específico, temos em causa a Faculdade de Arquitetura, cujo projeto referente ao Centro de Investigação para a Estética dos Edifícios Públicos não foi aprovado, entretanto, não houve sua audição, uma das causas que legitimam a impugnação do ato que aqui se discute nos termos do art. 184º/1 a) e 186º/1 a) do CPA, uma vez que tal instituição fora lesada pela prática deste ato administrativo carente de audição prévia.

A concluir, devemos estabelecer que a Administração deveria ter ouvido as outras instituições a que se referem os outros 21 projetos que não receberam despacho favorável.

Dever de fundamentação

O artigo 151.º do CPA, na alínea d) do n.º 1, refere a fundamentação como menção obrigatória no ato administrativo, quando exigido. De seguida, na alínea a) do n.º 1 do artigo 152.º, é-nos dito que a fundamentação é obrigatória nos casos que «neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções».

O interesse legalmente protegido é uma garantia da legalidade das decisões que versem sobre um interesse próprio, e a sua proteção é uma exigência dos artigos 268.º/3 da Constituição e 4.º do CPA. Este artigo da Constituição postula, materialmente e de acordo com os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, um propósito argumentativo da coerência do discurso justificativo e um propósito garantístico da sua controlabilidade. Ou seja, para além de ser necessária uma fundamentação, esta deve obedecer à verdade material, não devendo ser parcial, nem obscura nem tautológica. A Administração deve justificar lógica e racionalmente, com factos, a decisão tomada. Para além disso, deve ainda explicar a motivação da decisão predominantemente discricionário, não vinculada estritamente pela lei.

Conforme refere o douto acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 16 de junho de 2016, com o número de processo 12565/15, o dever de fundamentar os atos administrativos pretende não só a defesa dos administrados, dando-lhes a conhecer os motivos que conduziram à tomada daquela decisão e não de outra qualquer, mas também o interesse público e o autocontrole da própria administração.

O Centro de Investigação para a Estética dos Edifícios públicos não tem um direito subjetivo que possa invocar para que consiga aceder aos fundos em causa. Tem, no entanto, aquilo a que o Professor Paulo Otero designa de direito subjetivo processual, ou seja, existe um direito a não ser ilegalmente prejudicado – é uma garantia de legalidade.

No caso concreto, isto materializa-se no facto de ter de haver respeito, por um lado pelo procedimento e, por outro, pelas qualidades substantivas e materiais que subjazem aos critérios de atribuição dos fundos.

No número 2 do artigo 152.º, estão elencadas as exceções ao dever de fundamentação, sendo que esta situação não se enquadra em nenhuma delas, por não se tratar de uma homologação feita por júri nem de uma ordem de um ministro a um subalterno seu.

Não foi respeitado o dever de fundamentação do despacho que considera o CIVC a instituição merecedora do fundo a que todas as instituições se candidatavam. Também será necessária a fundamentação da resposta à reclamação apresentada pela Diretora da Faculdade de Arquitetura, Florbela Betão.

Pelo exposto, resulta claro que o ato administrativo é inválido, nos termos do artigo 143.º/1 do CPA, por violação da Constituição e da lei. Portanto, o ato é anulável nos termos do artigo 165.º/2 do CPA.

Impugnação do ato administrativo

Tendo em vista os argumentos já citados, e considerando o ato anulável, a Faculdade de Arquitetura pretende impugnar o ato administrativo em questão perante o Tribunal, nos termos do artigo 163°/3 do Código do Procedimento Administrativo.

De acordo com o art. 20° da Constituição da República, a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Adicionado a isso, nos termos do artigo 268°/4, é garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo a impugnação de atos administrativos que os lesem.

Avançamos, portanto, para a análise do ato administrativo em questão. Assim como podemos retirar do artigo 51°/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em conjugação com o artigo 148° do Código do Procedimento Administrativo, um ato administrativo impugnável deve ter conteúdo decisório, eficácia externa e tratar de uma situação individual e concreta.

No ato que havia contemplado o Centro de Investigação Verdadeiramente Catita, podemos observar os tais pressupostos, que, segundo o Prof. Freitas do Amaral, são 6: ser um ato jurídico, unilateral, praticado no exercício do poder administrativo, por um órgão administrativo, ser decisório e produtor de efeitos jurídicos nessa situação que, sem dúvidas, é individual e concreta.

Nos termos do artigo 186° CPA e do artigo 55° CPTA, têm legitimidade para reclamar ou recorrer os titulares de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos que se considerem lesados pela prática de um ato administrativo, pelo que a Faculdade de Arquitetura tem competência para impugnar o ato em questão.

A impugnação administrativa consiste na faculdade de os cidadãos e outros administrados poderem contestar ou sindicar, junto da própria administração pública, a validade dos atos administrativos e regulamentos que dela promanam, tendo em vista a declaração de invalidade do ato. O CPA, no n.º 1 do seu artigo 169.º, prevê a faculdade de os administrados impugnarem, junto da administração, a validade de atos administrativos aprovados pelos seus órgãos e agentes, mediante recurso hierárquico ou reclamação, institutos que têm por objeto a anulação administrativa desses atos.

Adicionado a isso, concluímos que aos particulares são atribuídas garantias impugnatórias, isto é, meios de impugnação de atos administrativos perante órgãos da Administração Pública. São quatro espécies de garantias impugnatórias, nos termos do art. 191 e seguintes do CPA, sendo elas a reclamação, o recurso hierárquico, o recurso hierárquico impróprio e o recurso tutelar.

Logo, a Faculdade de Arquitetura solicita a anulação do ato, nos termos do artigo 163° CPA e do artigo 50° CPTA, para que esse seja destituído de efeitos, tendo em vista os fundamentos citados anteriormente.

Conclusão

Concluindo, parece-nos claro que este ato administrativo é inválido, tanto por violação de formalidades no procedimento, quanto por questões de natureza material. Em relação às formalidades, sendo a Faculdade um interessado, a audiência prévia é um requisito essencial no procedimento. Mais, mesmo tendo sido legítimo a Administração não conceder audiência prévia, ela teria de fundamentar esta decisão, o que não fez. Por outro lado, a fundamentação dada pela Administração não é suficiente nem para justificar a escolha da criação do CIVC, nem para o facto de não ter escolhido as outras instituições prejudicadas pelo despacho. (o que, aliás, nem faz referência).

Por fim, decerto que a Administração irá arguir que não houve nenhuma violação dos princípios abordados, que não existem provas que a escolha do instituto se baseou numa imparcialidade, nem na recepção de certos benefícios para certas pessoas. Irá certamente defender que a escolha se baseou puramente em critério de lógica, e o CIVC era o único instituto entre todos que mereceu o despacho favorável do Ministério das Finanças.

Contudo, e não tendo dados sobre as qualidades de nenhum dos projetos, a Administração terá que admitir que, sendo o ISER a única instituição beneficiada, e sendo esta a única que beneficia os autores da decisão, a conclusão de longe mais óbvia é que a decisão não foi imparcial. Mais, se a Administração não conseguir justificar, com base em fundamentos concretos, que não foi imparcial, aos olhos de qualquer pessoa média, a ação da Administração, se não é baseada em interesses individuais, parece muito que o é. E, como infere o ditado popular: «Se parece um pato, se nada como um pato e se grasna como um pato, então muito provavelmente é um pato».

Débora Correia

Giovanna Dias

Inês Mota

Isabela Pizzolatti

Mariana Prazeres

Miguel Marques Santos

Miguel Sá Fernandes